在成灌快铁犀浦站,市民通过动车、地铁同站台交互换乘通道。全国首例动车、地铁同台交互换乘模式在位于四川成都的成灌快铁犀浦站启用。这项举措提高了市域快速铁路衔接地方公共交通的客流换乘效率,市民出行将更加便捷。 新华社记者 薛玉斌摄

市域(郊)铁路是城市综合交通体系的重要组成部分,可以让大城市周边地区和中心城市融为一体。对中心城市而言,能极大地缓解城区交通、环境、房价、土地、公共服务等压力,有效扩大城市容量,改善城市投资环境,增强城市竞争力,提高城市宜居性;对于周边乡镇而言,便捷的轨道交通将吸引更多人口转移过来,大大加快发展步伐,最终真正融入中心城市

近日,浙江省台州市市域铁路S1线一期工程SPV公司——台州台中轨道交通有限公司正式组建,意味着国内首个采用PPP模式建设的市域(郊)铁路项目加速落地。

作为城市中心城区连接周边城镇组团及其城镇组团之间的通勤化、快速度、大运量的轨道交通系统,市域(郊)铁路是城市综合交通体系的重要组成部分。不久前,国家发展和改革委员会印发了《关于促进市域(郊)铁路发展的指导意见》(以下简称《指导意见》),明确着力扩大市域(郊)铁路公交化运营服务的有效供给,以更好地适应都市圈和城市群发展新要求。

发展市域(郊)铁路有何重要意义?如何吸引社会资本参与市域(郊)铁路建设?有关专家接受了记者的采访。

周边地区和中心城市融为一体

将改变大城市的空间结构和居民的居住分布形态,同时大大加快乡镇发展步伐

市域(郊)铁路发展滞后,有效供给能力不足,是当前我国城市公共交通的短板之一。随着城镇化进程的进一步加快,这一短板表现得更加突出。

“从轨道交通布局看,如果只重视发展高铁,忽视市域(郊)铁路发展,可能会形成‘虹吸效应’,导致大城市越来越发达,小城镇走向没落?！敝泄揽蒲а芯吭涸耸浼熬醚芯克彼ね趸诚嗨?。

国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心产业所所长荣西武告诉记者,很多发达国家的大城市都经历过人口和产业向郊区溢出的阶段。为解决居民在中心城区与周边城镇之间的交通往来问题,伦敦、巴黎、东京、纽约等国际大都市圈都建设了市域(郊)铁路。上千甚至数千公里的连接城市中心与周边卫星城的轨道交通,在都市圈交通体系中发挥了重要作用。

荣西武举例说,2013年,东京都市圈轨道交通占公共交通出行总量的77.7%,其中市郊铁路占公共交通出行总交通量的比重达到65.5%,在东京都市圈3800万人口中,约有2/3居住在东京市区周边的卫星城里。这些卫星城与市郊铁路伴随而生——先有了铁路,再有了卫星城。

根据《指导意见》,到2020年,我国京津冀、长江三角洲、珠江三角洲、长江中游、成渝等经济发达地区的超大、特大城市及具备条件的大城市,市域(郊)铁路骨干线路将基本形成,构建核心区至周边主要区域的1小时通勤圈。

“构建1小时通勤圈,可以让大城市周边地区和中心城市融为一体?！比傥魑浔硎?对中心城市而言,城市外围的土地可以更有效利用,将极大改变大城市的空间结构和人们的居住分布形态,人口、产业往外扩散,将极大地缓解中心城区交通、环境、房价、土地、公共服务等压力,有效扩大城市容量,改善城市投资环境,增强城市竞争力,提高城市宜居性。对于周边乡镇而言,由于土地多、房价便宜、环境好,便捷的轨道交通将吸引更多人口转移过来,大大加快乡镇发展步伐,最终真正融入中心城市。

王怀相表示,市域(郊)铁路是高速铁路的毛细血管。目前,我国发展市域(郊)铁路的技术条件已经十分成熟。相比于高速铁路,市域(郊)铁路的性价比更高。优化市域(郊)铁路的路网布局,有利于使高铁规划更加科学合理,促进资源要素在大城市与周边城镇加速流动。

不过,荣西武也指出,在轨道交通的冲击下,各小城镇也要快速找到适合自己的发展模式,选择好未来的功能定位、找准自身产业培育方向,避免成为“睡城”。

以站点建设带动商圈形成

市域(郊)铁路站点设立尽量贴近城镇中心,可以促进人流集聚,加速商圈打造

当前,许多城市在布局铁路线路和站点建设时,一般尽量让铁路线路和车站远离市区,以避免人流过于集中,导致车站周围出现交通拥堵等一系列问题。

与大城市的线路和站点设置思路不同,《指导意见》明确提出,市域(郊)铁路的线路要串联5万人及以上的城镇组团和旅游景点并设站,车站按照功能适应、设施简易、安全便捷的原则尽量设置于城镇中心,增强交通引导和提高客流聚集。

荣西武表示,传统铁路解决的是长距离的交通需求,为避免对市区产生干扰,一般都尽量让线路和车站远离市区。而市域(郊)铁路服务的是城市化的短途交通出行,客流的起讫点往往是居民区、商务区、商业区、旅游景点等场所。因此,尽量贴近城镇中心,可以减少乘客的出行时间,也能促进人流集聚,加速商圈打造。

“车站是人流的集散地,车站本身会带来大量人气,特别是市域(郊)铁路的客流往往以通勤、商务、商业、休闲等为目的,所蕴含的商业价值极高?！比傥魑浞治鏊?从国外发展经验看,一个城镇在市郊铁路通达后,车站周边的土地价值将得到极大提升,并迅速形成该城镇的商业中心,周边的房地产也将得到迅速开发。如果在车站设计之初就有意识地进行TOD(以公共交通为导向的开发)规划设计,带来的提升会更加显著。因此,各乡镇必须审慎对接这次历史性机遇,提前做好车站周边地区的TOD规划,找准未来发展方向和定位。

王怀相认为,建高铁车站时,有些城市选择在远郊区,虽然起到了疏导交通的作用,但也客观上带来了居民出行成本的增加,城市要为此配建很多基础设施。如果能利用市域(郊)铁路的布局,把城市高铁线路和站点布局结合起来,可以使城市原有的基础设施得到更充分地利用。

对于鼓励把市域(郊)铁路的车站放在城镇中心的做法,王怀相表示,车站往往是人流比较集中的地方,对于小城镇而言,如果能够利用好市域(郊)铁路站点,形成人流密集,对于改善中小城市的产业结构和商业环境都有十分重要的意义。

形成稳定的投资回报率

通过车站周边土地价格增值、房地产经营、商铺及写字楼物业的开发获得收益

台州市域铁路S1线一期工程线路全长52.4公里,初步设计概算总投资228.19亿元,项目投资规模大、技术要求高。

今年6月,台州市发展改革委与中车联合体签署政府与社会资本合作协议。根据协议,该项目的资本金占总投资的40%,其中政府方出资20%,约为18.25亿元。PPP合作期为30年,期满后,项目资产无偿移交政府或其指定机构。

王怀相表示,相比于高铁,市域(郊)铁路的开发成本相对低,所需资金规模较小;串联的是大城市和周围的卫星城镇,沿线可开发的土地空间较大;运行的独立性较强,投资者在运行调度上有更大发言权。因此,市域(郊)铁路比高铁对社会资本更有吸引力。

《指导意见》明确,我国将建立政府投入、各类金融机构和社会资本相互支持的多层次、多元化投融资体系。加强政策引导,政府在安排资金时加大对市域(郊)铁路的支持力度。完善激励机制,鼓励社会资本全面参与市域(郊)铁路投资、建设、运营、管理等各个环节。

“吸引社会资本参与的关键,在于让社会资本能在市域(郊)铁路建设、运营过程中得到相应的回报?！比傥魑渲赋?市域(郊)铁路建设的最大红利来自于沿线各车站周边商业开发和土地价值提升上。因此,可以参照港铁的经营模式,让铁路股份公司参与到各个车站周边土地的TOD开发中来,通过土地价格的增值、房地产的经营、商铺及写字楼物业的开发获得收益。

目前,阻碍国内车站TOD开发的最大障碍在于土地管理制度,一方面商业用地的出让必须招拍挂,无法确保铁路股份公司获得想要的地块;另一方面土地管理制度也较为滞后,交通用地无法用于商业、商务、居住等领域的开发,使得车站用地无法分层用于不同用途。因此,荣西武建议,应改革和完善现行土地管理制度,探索同一块土地用于不同性质经营活动的可能性及途径,并允许在三维空间上对土地产权进行界定。

王怀相建议,在推动市域(郊)铁路发展中,还要探索建立科学合理的市域(郊)铁路客运价格形成机制,以稳定的投资回报率来提高对社会资本的吸引力。(经济日报·中国经济网记者 林火灿)