中国经济保持了40年的高速增长,近期开始把注意力转向城市特别是超级大城市发展,以其作为未来经济增长的驱动器。眼下中国学术界就发展超级大城市和推动形成都市圈问题进行了热烈讨论,希望进一步扩大特大城市的经济规?；蚓眯侍嵘粮咚降牡胤秸呤艿骄霾卟阒С?。更有建议认为,应在相邻的经济中心城市之间建立更深度和更紧密网络联系的都市圈?？梢云诖?假如城市驱动的增长趋势持续10年,中国的城市化水平有望达到全球的平均值。

近年来中国开始流行青睐超级城市和城市圈的这种观念丝毫不奇怪,它跟过去10年来中国试图要升级其增长模式有关。尽管制造业高度发达,但中国的城市化进程一直慢于其工业化和经济发展的速度。尽管中国今日已是世界第二大经济体,但仅有一半的人口是城市居民,而生活在超级大城市的人口不到总人口的十分之一。

中国过去25年的快速工业化进程中,像北京、上海和广州这样的超大城市的角色也并非举足轻重。这在工业化最为迅猛的长江三角洲和珠江三角洲地区极为典型。在这些地区,至少在相当长的一段时间,相对于那些中小城市,大城市被束缚在国有部门的体制之下,在生产性资本的积累、吸引外商直接投资(FDI)落地和本土企业家精神上并无压倒性优势,反而那些中小城市借势而为,一举崛起成为制造业中心。

上世纪90年代之后,苏州昆山迅速崛起,成为了中国最重要的电子产品的制造中心。在广东省内,类似昆山这样的小城市,比如东莞、惠州、中山、顺德,也获得与全球产业链高度融合的制造业崛起机遇,担当着中国作为世界工厂的重要角色。即使今天被认为是中国最具活力的超级大城市之一深圳,也只是伴随其作为出口加工区的工业化进程而逐步演变成今天超大规模,1979年在中央政府批准其成为经济特区的时候还只是个边陲小镇。

过去10年的情况表明,特大城市和城市化滞后的状况正妨碍未来经济增长潜能的释放。在未来的经济增长中,中国清醒地认识到要充分利用和挖掘其人口规模和人力资本积累的无与伦比的巨大优势。在这种情况下,大城市、特别是超级大城市和城市群的崛起至关重要。

固然中国已有常住人口在2000万的北京、上海、广州和深圳这四个超级大城市,它们在中国被称为“一线城市”,但超级城市的数量与中国的经济和人口规模显得不成比例。作为全球人口最多且为第二大经济体,中国的城市化水平依然大大低于世界平均水平。中国还有数个在经济和人口规模上具有演变成为超级大城市潜力的二线城市,如成都、天津、杭州、武汉、苏州等。即便是对北京、上海这样的超级大城市,也并没有足够的理由认为它们目前在经济发展的潜能和容纳的人口数量上已经接近临界值,除非继续保留绵延已久的行政区划限制,以及对城市土地开发比例的严格控制。

为了更多特大城市的发展,中国应放弃限制城市土地开发的配额管理制度。这个从上世纪90年代实施的制度不仅严格限制了城市可以开发的土地数量,而且长期以来把过多的建设用地用于建造制造业的厂房。事实上,在不可阻挡人口流向超级大城市的过程中,对土地开发数量的控制加速了中国的一线城市的地价和房价。

认识到了特大城市在发挥规模经济和实现持续经济增长的重要性,这些特大城市正在试图通过“撤县改区”来缓解甚至突破这些行政区划对其经济潜能释放的制约。在中国,大城市在行政区划上不仅包括城区部分,也包括广阔的郊县乡村。以上海为例,尽管上海的行政区划面积约是6340平方公里,但其城区面积也只有一半,另一半则是郊县。所谓“撤县改区”,就是由这些城市把城区的范围扩展到了县的界域。像北京、上海、广州、深圳等一线城市和杭州、武汉等新一线城市城区经济发达,具有强大的辐射力和扩散力,周围的县改区之后,它们布局和规划经济发展的空间得以扩大,这无疑为未来城市升级和容纳更多人口创造了条件。

中国试图转向城市引导型增长模式的另一个推进战略是,因势利导大幅度提升城市群在未来经济增长中扮演的主导角色。中国地域辽阔,尽管地理上不乏城市群,但以经济实力而言,最重要的空间集群无疑是分布在长江三角洲和珠江三角洲两个湾区的城市群。在那两个湾区,得益于包括上海、香港、广州、深圳和杭州等超级大城市的经济扩张和辐射能力,两个巨大都市圈的轮廓已清晰可见,可谓水到渠成。都市圈的形成能大大提高经济活动的空间密度和获得来自经济互补性的巨大经济效率,是未来中国经济增长的驱动器。政府在国家战略上推进这两个都市圈的成型和发展,无疑将驱动中国更大的经济发展能级。

今年3月,中国政府明确表示将支持粤港澳大湾区的规划构想并要求尽快制定建设规划方案,其目标是建设成为全球创新发展高地、全球经济最具活力和优质品质的生活区域。粤港澳大湾区涵盖了广州、深圳等9个城市和香港、澳门两个特别行政区。2010年至2016年,粤港澳湾区的11个城市GDP总量从2010年的5.42万亿人民币增长至9.35万亿人民币,约合1.34万亿美元,仅次于东京湾区和纽约湾区的经济规模。鉴于粤港澳大湾区目前的人均GDP尚不及东京湾区的一半,且还处于高速增长的阶段,未来经济增长潜力的释放指日可待。

以上海为核心的环杭州湾大湾区的构想也正在引起高度关注。这个湾区很可能覆盖上海南北两翼、跨越浙江和江苏两个重要经济省份约10个关键城市。这一湾区的打造对整个长三角一体化和中国的长江流域经济带战略的提升都将产生重要作用。值得一提的是,环杭州湾背靠宁波舟山港、洋山深水港这样的世界级大港。2016年宁波舟山港货物吞吐量突破9亿吨,居全球之首。上海洋山深水港四期工程正在建设,这是目前全球建设规模最大的自动化集装箱码头。以GDP计算,环杭州湾大湾区的经济规模应该也已接近旧金山湾或东京湾的规模,而且还拥有中国目前11个自贸区中的两个。

中国正在政策上试图引导大量传统产业的升级和转型,也在鼓励新技术驱动的产业发展。这意味着,相对于物质资本,人力资本和科技对经济增长越来越重要,而这需要重新考虑大城市要扮演什么样的角色,并如何做到由大城市来引导更有效率的经济增长。这是中国在其新一轮经济改革中的重要任务之一。