作者:中国社科院法学所所长 李林

核心观点

我国正进入大发展、大变革、大立法时代

十八大以来,从中央到地方、从干部到群众、从经济到社会等各个方面、各个领域出现的新形势、面临的新任务,在激发全社会的立法需求的同时,也催生了大量的立法任务。当前,我国正在进入大发展、大变革、大立法的时代。

强调立法质量是立法的生命,人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决问题,我们要以此作为评价“良法”的根本标准。

十八大以来,我国立法工作取得了举世瞩目的显著成绩。但在新形势下,全面深化改革对立法提出了一系列新要求,迫切需要加强立法主体的立法能力建设。

全面深化改革与科学立法进入新阶段

在推进法治中国建设的时代背景下,习近平总书记强调:“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用,加强对相关立法工作的协调,确保在法治轨道上推进改革。”坚持“重大改革要于法有据”,是社会主义法治文明的改革观,是运用法治思维和法治方式全面深化改革的改革观,也是正确处理改革与法治关系的指导思想和基本原则。

坚持民主科学立法,应当把国家的立法决策、立法规划、立法项目、立法草案等与执政党的改革决策紧密结合起来,通过立法把执政党的重大决策及时合理地法律化、规范化和国家意志化。对于执政党的改革决策来说,应当按照依法执政和领导立法的要求,把执政党有关改革的决策与立法决策紧密结合,在决策过程和决策阶段就贯彻政治与法治相统一、改革决策与立法决策相结合的原则,把改革决策全盘纳入法治化轨道。

在立法层面正确处理改革与法治的关系,应当遵循以下思路:一是坚持改革决策与立法决策相统一,充分发挥立法的引导、推动、规范和保障作用。二是凡属重大改革要于法有据,需要修改法律的应当先修改法律,先立后改;可以通过解释法律来解决问题的应当及时解释法律,先释后改;需要废止法律的要坚决废止法律,先废后改,以保证各项改革依法有序进行。三是坚持在现行宪法和法律框架内进行改革,充分利用宪法和法律预留的改革空间和制度条件,大胆探索,勇于创新。宪法是国家的根本法,是治国安邦的总章程,具有最高的法律地位、法律权威、法律效力,具有根本性、全局性、稳定性、长期性。如果改革决策关涉宪法规定时,应当维护宪法的权威和尊严。四是对确实需要突破现行宪法和法律规定的改革试点,如果通过解释宪法,通过法律的立、改、废、释等措施不能解决问题,也可以采取立法授权试点改革的方式,经有权机关依法授权批准,为改革试点工作提供合法依据。

重视立法能力建设,不断提高立法效率

立法能力是国家治理能力现代化的重要组成部分,是指立法主体根据社会的立法需求,按照立法程序行使立法权力,通过立、改、废、释等方式提供立法产品,及时满足经济社会文化发展对立法需要的一种能力。立法能力既是执政党领导立法、实施治国理政的政治能力,也是立法机关适应全面依法治国和全面深化改革新形势新要求的治理能力,是立法主体运用法治思维和法治方式、动态调整完善法律法规的专业能力。立法能力既是全面依法治国能力的起点,也是创制国家治理体制能力的支点。立法能力建设涉及立法理念、立法体制、立法程序、立法技术、立法方式、立法主体、立法行为等诸多方面,是我国立法研究的薄弱环节,也是立法实践亟须解决的一个重要问题。在全面深化改革背景下,立法要适应全面深化改革的需要,引领全面依法治国的进程,保障全面小康社会建设的顺利进行,必须高度重视和大力加强立法机关的立法能力建设,大力推进立法能力研究。

十八大以来,中国共产党更加重视领导立法和推进科学立法,提出了一系列立法新理念、新要求,促进了立法能力建设。这主要体现在:1.充分发挥立法对改革发展的引领、促进和保障作用;2.重大改革要于法有据,要先变法,后改革,在法治轨道上推进和深化改革;3.强调人大主导立法,防止和克服“国家立法部门化,部门利益合法化”等弊端;4.强调立法质量是立法的生命,人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决问题,我们要以此作为评价“良法”的根本标准。与此同时,新形势也给立法工作提出更高的标准和要求,带来了新的挑战,出现了立法需求旺盛与立法供给不足的新矛盾。

在立法需求方面,有以下新要求、新特点

其一,由于我国的全面深化改革实质上是变法性改革,十八届三中全会提出的335项改革任务,在全国人大及其常委会制定的现行有效的250多件法律中,大约有60%的法律需要释、改、废,在国务院现行有效行政法规中,大约有70%左右的行政法规需要释、改、废,此外还需要创制许多引领、促进和保障改革顺利推进的新的法律和行政法规,这势必增加人大和政府的立法任务。

其二,全面依法治国是国家治理领域的一场广泛而深刻的革命,实质上是以法制改革形式推进的全面依法治国,因此十八届四中全会提出的190项法治建设任务,其中大多数改革任务涉及法律和行政法规的立、改、废、释。例如,深化司法改革将导致几十部法律法规的立、改、废、释,还需要大量立法授权。

其三,由于上位法的立、改、废、释,必然引发大量下位法的相应调整,给地方立法增加很多立法工作量。

其四,全面从严治党强调要实现依法治国与制度治党、依规治党的统筹推进、一体建设,故此增加了许多与依规治党相衔接、相配合、相区别的立法需求和立法任务。尤其是国家监察制度改革,需要采取修改《宪法》《行政监察法》等重大立法行为。

其五,由于统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设,尤其是十八届五中全会提出五大发展理念,建设法治经济、法治社会、法治文化、生态法治等得到更大程度的重视,新形势和新发展理念对制定法律法规等立法工作不仅提出了更高的质量要求,也提出了更多的数量要求。

其六,由于一些重大立法项目的启动,如制定《国家安全法》《房地产税法》,编撰《民法典》,修改《宪法》等,这些立法项目虽然立法数量没有增加,但其工作量比一般立法要增加很多,难度增加很多,时间增加很多,人力物力增加很多,实际上加大了立法任务。

其七,由于全面依法治国的深化推进,全社会法治意识、法治观念不断增强,过去可用行政手段、经济手段、政策调控等方式解决的问题,现在越来越多地转变成立法诉求,每年“两会”提出大量立法建议、意见和法律草案,增加了立法的压力。

总的来看,十八大以来,从中央到地方、从干部到群众、从经济到社会等各个方面、各个领域出现的新形势、面临的新任务,在激发全社会的立法需求的同时,也催生了大量的立法任务。当前,我国正在进入大发展、大变革、大立法的时代。

从某种意义上讲,立法能力相对不足、立法节奏相对滞后、立法效率相对低下的状况已经很难适应日新月异的改革发展变化情势,国家和地方的某些立法短板已经成为制约全面深化改革、推动科学发展的体制性瓶颈,立法的需求强烈与立法的供给不足之间在一定程度上已经产生张力甚至矛盾。增强立法能力,加快立法速度,提高立法效率,强化立法质量,成为我国当前和今后一段时间立法工作的重点任务。