2017年1月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级空间规划试点方案》,提出在海南、宁夏试点基础上,将吉林、浙江等7个省份纳入试点范围,探索建立省级空间规划体系,以系统解决规划冲突以及因规划冲突引发的一系列资源短缺、交通拥堵、环境污染、生态恶化等问题。“多规合一”作为构建省级空间规划体系的重要手段和重大亮点受到了学术界广泛关注。“多规合一”是指推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划相互融合、统一筹划,合理解决现有诸项规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等问题的规划机制与体系?！岸喙婧弦弧钡暮诵氖谴臃⒄拐铰愿叨刃鞲飨罟婊?最终为人的全面发展营造良好的环境。立足理论与实践,我们认为,“多规合一”不能仅停留在“术”的层面,更应提高到“道”的高度。

“多规冲突”的思想根源在于各类规划的本位主义突出

“多规冲突”是我国经济社会发展到一定阶段的特殊产物,其思想根源在于各种规划各自为政,审批管理自成体系,出发点和落脚点基于自身的职责定位,导致目标和原则缺乏一致性和协调性。国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划的指导思想过分强调经济增长而忽略了对发展的生态环境根基的有效?；?而生态环境保护规划作为配套规划,即使设立了环规的约束性目标,但当经济发展目标与环保目标发生冲突时,生态环境?；ね梦挥诰梅⒄?致使生态环境问题难以得到根本解决。由于各类规划缺乏约束框架和统筹指导,难以对地方发展形成统一科学的空间开发指引,导致地方发展目标导向模糊,土地资源错配、“一女多嫁”现象十分普遍,无形中加剧了地方发展的资源供求矛盾?！岸喙婧弦弧北砻嫔咸逑值氖墙饩觥霸趺春稀钡奈侍?实质上是解决各种规划目标和原则与社会发展总目标和原则协调一致的问题。而要解决这一问题,亟待确立具有“统领性”的规划理念,并将其切实体现在各种具体的规划实践中。

以生态文明理念统领“多规合一”的战略意蕴

习近平总书记多次强调,考察一个城市首先看规划,规划科学是最大的效益,规划失误是最大的浪费,规划折腾是最大的忌讳。这是从战略高度对规划重要性作出的深刻阐释。当前,国家大力倡导将生态文明理念融入经济社会发展的全过程和各方面,为以生态文明理念统领“多规合一”奠定了基础。生态文明理念是马克思主义生态观在我国当代经济社会发展实践中的集中体现,是蕴涵丰富文化、道德、价值等内容的观念体系,具有明显的基础性、前提性、引导性和约束性等特征。以生态文明理念统领“多规合一”,既是对不同层面利益协调内在需求的回应,又是对生态文明建设外部需求的顺应。从前瞻性视野来看,尊重自然、顺应自然和保护自然的生态文明理念把握了人类社会发展的总体趋势,有利于实现天人和谐的终极目标,是实现中华民族永续发展的精神向导。从系统性层面来看,以生态文明理念统领“多规合一”,既是对规划制定中由于生态文明理念的“空场”导致生态环境恶化问题持续“在场”的积极回应,也是对新发展理念的贯彻落实,有利于将“绿水青山就是金山银山”落到实处。从全局性的角度来讲,以生态文明理念统领“多规合一”,着眼于人类整体利益,以利益协调为切入点,是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

以生态文明理念统领“多规合一”的思路策略

以生态文明理念统领“多规合一”的核心要义在于实现省级空间规划体系的生态化转型,促使经济发展与环境退化相“脱钩”、生态环境管理从“应急反应型”向“预防引导型”转变?！岸喙婧弦弧笔且幌钕低彻こ?在规划编制报批、执行落实、评估调整等环节,都应强化生态文明理念的启迪、引领、指导作用。要遵循国土开发与承载能力相匹配、集聚开发与均衡发展相协调、分类?；び胱酆险蜗啻俳?、资源节约与环境友好相统一的理念和方法。在规划顶层设计方面,要协调好规划期限的“长度”、空间尺度的“宽度”、规划内容的“高度”之间的关系。在规划目标体系设计方面,要协调好各类规划所涉及的行业发展现状、生态环境状况、地方发展水平之间的关系。在将生态环境?；す婊谌搿岸喙婧弦弧碧逑捣矫?要协调好生态环境保护规划的相对独立性特点与融贯性特点相结合的关系。在规划制定主体、规划落实主体、规划评估主体的生态意识培养方面,要协调好人的主体性与自然的先在性之间的关系。在法律制度保障方面,要协调好国家立法与地方立法相配套、行政管理法规与专业技术规范相配套的关系。

(作者:王丛霞,单位:宁夏中国特色社会主义理论体系研究中心)