去年12月召开的中央经济工作会议指出,深入研究并积极稳妥推进金融监管体制改革。中国金融体制改革有其内在的复杂性。笔者认为,既要借鉴国际经验,又要考虑中国特色,这可能是金融体制改革的一大方向。

集中统一监管成为国际主流趋势

不管模式如何变化,提升市场效率和透明度的监管“核心”从未改变。2008年美国次贷危机前,分业监管是主流,此后,集中统一监管思路更为流行。2008年美国次贷危机中,出面救助濒临破产大型券商的是美国财政部和美联储,美国证监会并未过多干预,最终解决之道是给券商发放了银行牌照,券商的管理职责是由美国金融业监管局(FINRA)负责的,这是美国最大的独立非政府证券业自律监管机构,类似于证券业协会,但权力远大于后者。

英国作为老牌资本主义国家,在金融监管上,鉴于2008年金融?；挠跋?2012年1月金融服务管理局(FSA)被拆分为金融行为监管局(FCA)、审慎监管局(PRA)。根据《2000年金融和市场服务法》,FCA职责有四方面:维护金融市场及业界信心;促进公众对金融制度的理解,教育投资者正确认识投资风险;确保业者有适当经营能力及财务结构健全;监督、防范和打击金融犯罪。虽然制度上是“双头监管”,但PRA的审慎监管,一定程度上就是对FCA的监管。

德国实行大一统监管模式。2002年5月1日成立的德国联邦金融监管局(BaFin)是集银行、保险、证券/资产管理监管为一体的监管模式。同时,考虑到行业差异,为银行、保险和证券分设了独立的组织部门;跨行业监管则由交叉业务部门执行。

法国2003年根据《金融安全法》将原有的三大金融管理机构——证券交易委员会、金融市场委员会及金融管理纪律委员会,整合为金融市场管理局(AMF)。

再看日韩。日本金融管理局(FSA)权力很大,是1998年“金融大爆炸”的产物。韩国金融服务委员会(FSC)是韩国政府首要金融监管机构,前身为成立于1998年的韩国金融监督管理委员会,把“监管”改为“服务”意味深长。一个特殊之处是,具体的、日常监督由韩国金融监督院负责,但这是民间的特殊法人,一定程度上类似于行业协会,但权力比美国金融业监管局还大。另外,需要指出的是,韩国的证券、期货交易所已经合并为韩国交易所,即成为证券交易所、期货交易所的母公司,具体管理还是由各家自行负责。

综合而言,集中监管已经成为国际通行做法,更为贴切的表述是所有金融机构集中到一个监管机构。但是,证券市场有特殊性,因此单纯监管股市的机构仍存在。如美国证监会致力于“保护投资者利益,维护公平、有序、高效的证券市场,并促进资本的形成”,其核心就是执法。从这个角度看,所有证券市场的参与者均在其监管之下,但核心是看该参与者是否违法。此外,所有国家均设立了独立的央行,目前还没有把“一行三会”合而为一的情形。

监管重心是“监”还是“管”

当前国内金融体制改革的核心问题是,监管重心究竟是“监”还是“管”。其实,市场对于监管机构的心态始终较为复杂:行业低迷或不景气时,希望监管机构多扶持;行业景气、特别是股市牛市时,又非常担心“十三道金牌”。因此,很多时候,投资者有着疑问,“究竟姓监还是姓管”?

中国金融市场很大,因此德国式三会合一的大一统想法估计很难成行。笔者认为,参照国际做法,有三个方案可供选择:一是,保留证监会,把银行、保险监管合并为金融监管委员会(“金监会”)。二是,把目前人民银行的职责适当分离,即除了保留货币/汇率政策职责、最后贷款人外,外汇管理(主要指外汇额度管理而投资功能,如梧桐树公司则独立)、银行间市场、黄金交易所及支付结算、金银币等非央行功能划入金监会;其他和前方案类似。三是,把机构管理与市场监管的职能分离。人民银行仅保留央行职能(如前)。赋予证监会准司法权,具有独立查处证券市场一切违法违规之权,所有审批权予以剥离,如把IPO、上市公司再融资审批划归交易所,除保留投资者?；せ鹜?其余下属机构(包括六大交易所、证金等)划入新成立的金融管理委员会(“金管会”,管理为主)、登记结算公司仍回归交易所。金管会管理所有金融机构,当然也包括银行、证券、保险及其行业协会,这样通过金管会下设的综合金融局可以把金融集团管理起来,这对减少监管套利无疑是非常有益的。新的证券监管部门主要职责是“教育投资者正确认识投资风险”、“监督、防范和打击金融犯罪”,成为资本市场违法者头顶上的“达摩克里斯之?！?。当然,事关证券市场全局性、战略性问题的研究及创新产品的审批等也由证监会负责。也可以学习韩国,把六大交易所集中成立交易所集团。不管如何,提升交易所的独立性是当前金融体制改革非常重要的课题,这对于减少资本市场扭曲、恢复市场“初心”,有着非?；囊庖?。

改革的首要任务就是确保监管的独立性,避免利益冲突。我们过去经常说不能“既当裁判员,又当运动员”。例如,既然证金公司是普通法人,那么其二级市场的行为就必须遵守《证券法》。既然作为机构投资者作出了承诺,那么监管部门就要监督其履行情况,至少信息披露不能例外。因此,确?！凹喽街行浴?必须把“监市场”和“管机构”分开,就如同电力系统的厂网分离一样。笔者坚信,如按前述方案三来改革的话,很多问题则将会迎刃而解。

长远而言,随着各金融机构数量的增多,大约金融租赁子行业的机构略少,对于银行、保险、证券、基金、信托、期货等牌照,今后似应按照相关法规,在满足合规性(相关净资本的要求应按市场发展阶段予以与时俱进地提高)的前提下,以注册登记为主;出于对外开放的需要,对外资持股比例上限予以限制也是可以理解的。当然,对于因经营不善而难以为继或违法经营者,也不必如过去那样“僵而不死”,必须予以坚决关闭或被行业经营规范的同业兼并,不应鼓励外行式收购。从这个角度看,今后牌照的审批功能会逐步弱化。从行业监管角度对金融机构的行为予以全方位监测,将逐步成为金融监管的重点。从这个角度看,目前的当务之急应是先确定金融体制改革方案,然后在最短时间内起草、审议《金融监管法》,在此之后修订《证券法》,方可做到一劳永逸。(蔡红标)