当前,我国经济发展进入新常态。经济高速增长,财政收入高速增长将成为历史,财政收入中低速增长将呈常态化。在财政收紧运行、严格规范地方融资平台以及实业产能过剩和房地产投资增速下滑的背景下,积极推动PPP模式,充分发挥PPP模式吸引社会资本参与公共服务和公共产品的优势,拉动、带动社会资本投资,对稳增长有着重要的意义。同时,也有利于提高公共服务供给质量、增加有效供给。不过,PPP模式的发展仍有很大优化空间。

PPP应当在产业平台的搭建以及产业的发展和带动方面发挥重要作用

总的来看,目前PPP项目普遍重视对投资需求的拉动作用和公共服务供给,在产业平台的搭建以及产业的发展和带动方面明显不足,对引导社会资源配置的作用还需进一步挖掘,未来应充分发挥PPP项目对供给侧结构的优化和产业的带动作用。

2017年,PPP的核心功能除增加公共服务供给,更应当在产业平台的搭建和产业的发展带动上发挥强有力的作用。应重点在医养、文化、旅游、特色小镇、小城镇、片区开发等产业方面发力,并采用“基础设施建设+产业平台搭建+就业岗位开发+产业开发”四轮驱动模式。该模式中,政府将基础设施建设和运营维护采用PPP模式特许赋予社会资本,将产业平台板块(科研、实验中心、科技创业孵化器、就业培训等)项目的投资、建设、运营等工作特许给社会资本,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”使社会资本方获得合理投资回报;社会资本在这个过程中利用项目规划的话语权优势决定对各相关产业及商业项目进行投资、建设、运营,通过产业及商业项目的开发获得超值收益,并安置转移人口的就业。

项目的实施应达到双目标:一是通过基础设施和产业平台的建设,创造更多就业岗位,为就业者提供培训,帮助更多贫困人口实现就业,进而推动产业开发;二是通过财税、土地等优惠政策,促进相关产业的发展,真正解决城镇化人口的转移、就业及社会资本收益、地方财政创收等问题。

加快PPP金融政策法规的制定以适应PPP快速发展的需求

2014年以前基础设施和公共服务的提供是由政府主导、财政提供资金支持或者是地方政府通过地方融资平台为公共服务项目进行融资,还款由地方财政兜底和政府信用支持。2014年10月国发[2014]43号文件的颁布及2015年1月新预算法的实施,剥离了地方政府融资平台代替政府融资的职能和地方政府直接向金融机构举债的职能,财政部《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金【2015】57号)指出:“严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资”,这一规定无疑终结了传统政信合作的模式。政府与社会资本合作提供公共服务的PPP模式,与传统的政信合作模式截然不同,金融机构已习惯政府兜底的模式将彻底打破。原来的投融资模式、相关政策、体制机制难以适应这种新模式,需要有与之相适应的政策、金融等支持体系。以PPP项目的银行贷款为例进行比较,就不难看出差异性:首先是融资主体不一样,以前是由地方融资平台作为融资主体,而PPP模式下的融资主体是社会资本方或社会资本为主成立的项目公司;其次是担?；撇灰谎?以前的模式有地方政府信用作为重要的支撑,而PPP模式则是依靠社会资本自身实力,地方政府不能也不允许提供增信担保措施;再次是还款来源不一样,传统模式还款有项目经营收益,更重要的是有财政的还款,而PPP模式还款主要依赖PPP项目产生的现金流;还有期限,传统模式下一般不存在资金错配的问题,而PPP模式下主流金融机构的产品难以满足10年甚至30年的融资期限。由于PPP项目有资金规模大、运营期限长、回报率不高等特点,推进PPP模式发展、加快PPP项目落地,需要大力发展PPP金融,出台相应的政策法规,破解PPP项目融资问题和PPP项目落地后面临的资本流动性不足问题,解决PPP项目投资的退出问题。只有提高PPP项目落地后资本的流动性,社会资本能较容易退出PPP项目,社会资本特别是金融资本才会积极参与并进入PPP项目,也才会杜绝最近两年,为拿到项目,很多社会资本把PPP项目当施工标的来投的乱象。

长期稳定的合理回报是PPP最为关键的核心理念

风险偏好基础上的风险与收益的平衡,是金融的本质。

清华大学PPP研究中心主任王天义在《中国PPP,请让理念先行》一文中阐述,“长期稳定的合理回报是PPP最为关键的核心理念,其他理念大都由此而生或为此服务”。国务院连续推出的国发43号和60号文,明确指出:未来政府主要依靠政企合作(PPP)解决城镇化的建设和运营管理资金问题。国家支持引入社会资本参与,那么必然也应给出合理的资金回报。但目前,PPP项目投资还处于地方政府掌握话语权的买方市场,一些地方政府官本位意识严重,推出的PPP项目不切实际,收益与风险不匹配,更多情况下是一些地方政府对于PPP业务的认知水平不够,在没有充分了解和准确界定的情况下就确定了PPP项目交易结构、投融资成本。再加上资产慌背景下,央企等产业资本和金融资本大步向前冲的局面下,PPP投融资体现出“低价者为王”的特征。造成不论是股权还是债权融资,除政策性金融工具外,只有银行、保险等低价资金争抢的局面,不利于融资生态圈的发展。

分析国家目前实施的PPP项目,资本金平均投资收益率位于5%—7%之间,债务融资大多在基准利率4.9%左右,而且还有下浮的迹象。这种将资本金和债务融资分开限定的方式并不利于项目整体融资的安排,往往也不能覆盖实际融资成本。更为重要的是PPP融资是全生命周期的融资,PPP项目目前的期限通常是12—30年,在如此漫长的期限里,融资工具通常要贯穿PPP项目的整个生命周期,不仅在项目公司成立时需要股权融资,在成立后还需要项目建设所需的债权融资,在运营期还需要过桥、资产证券化、非标转标准化等融资,在退出期还需要并购贷款、IPO等资本市场融资。政府在前期PPP项目实施方案中限定的投融资成本必将对后端的融资造成巨大影响,而PPP项目全生命周期融资的可行性,对于融资主体方的社会资本来讲,关系到其融资成本和投资回报率,最终将成为是否投资PPP项目的重要考虑因素。建议主管部门对PPP项目的投资收益给予合理的考虑。

(作者简介:林正刚为国家发展改革委PPP专家库首批入库专家,梁舰为中建政研集团董事长)