作者:全国政协委员、全国政协文史和学习委员会驻会副主任、中国人民政协理论研究会副会长兼秘书长 陈惠丰

今年初中共中央办公厅印发的《关于加强和改进人民政协民主监督的意见》(以下简称《意见》),是以习近平同志为核心的党中央,着眼完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化,推进人民政协民主监督制度化、规范化、程序化,更好发挥人民政协民主监督独特优势制定的一个重要文件。这个文件不仅对加强和改进政协民主监督提出了许多重要的新举措,而且在涉及政协民主监督理论方面也提出了不少重要的新观点,其中一个集中表现,就是对什么是人民政协民主监督作出了一个新概括。全面准确地分析认识这一新概括,对于深刻理解政协民主监督的性质定位,正确把握政协民主监督的原则方向,深入贯彻这次《意见》的精神,都是十分必要和重要的。

这次《意见》对人民政协民主监督的新概括即:“人民政协民主监督是在坚持中国共产党的领导、坚持中国特色社会主义的基础上,参加人民政协的各党派团体和各族各界人士在政协组织的各种活动中,依据政协章程,以提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督?！倍哉飧鲂赂爬?我以为可以从三个方面去理解把握。

一、 协商式监督与互相监督一脉相承,同政协章程和中共中央有关文件中的论述在本质内容上是一致的

分析认识这个问题,可以比较一下对政协民主监督的两个制度性规定。一个是政协章程,规定:“民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施,重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作,通过建议和批评进行监督?！被褂幸桓鍪?006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》,规定:“人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分,是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督?！北冉侠纯?这次《意见》的概括与上述两个对政协民主监督的制度性规定,在本质内容上是相同的,就是都坚持了政协民主监督是一种通过“提出意见、批评、建议的方式”进行的监督,而不是带有强制约束力的权力监督。但这次《意见》的概括又有新的提法,其中突出的一点,就是提出了政协民主监督是“协商式监督”,而没有提“政治监督”。那么,“协商式监督”与“政治监督”有什么区别呢?我以为,这两个提法着眼点有所不同,但本质上是一致的,就是它们都体现了人民政协的性质定位。

讲政协民主监督是政治监督,主要是从统一战线角度讲的,强调了民主监督与互相监督的关系。这次《意见》也提到,政协民主监督同中国共产党与各民主党派、无党派人士长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共是一脉相承的。从政协的历史看,政协一成立就有民主监督,但刚开始主要强调的是在政协这个统一战线组织中,处于领导地位的中国共产党要注意听取民主党派和无党派人士的意见建议。周恩来早在1950年政协一届二次会议第一次党组会上的讲话中就指出:“要让党外人士做到‘知无不言,言无不尽’,使他们在各种会议上敢于说话。……他们说的话不一定都对,但只要有一点好的,我们就应当重视。愿听意见不是一件容易的事,但必须去听,特别是要能听不同的意见?！?956年经过社会主义改造我国进入社会主义社会后,毛泽东提出了中国共产党与民主党派和无党派民主人士“长期共存、相互监督”的八字方针,全国政协常委会议为此专门作出决定,要求各级政协贯彻这一方针,开始明确了人民政协有民主监督的任务?；ハ嗉喽街饕侵泄膊辰邮苊裰鞯撑珊臀薜撑扇耸康募喽?。直到改革开放初期,担任五届政协主席的邓小平提出要发挥政协在国家政治生活中的监督作用时,仍然讲的是“互相监督”。由于多党合作的政党关系以及统一战线关系都是一种政治关系,中国共产党对统一战线的领导主要是政治领导,我国各政党之间的互相监督就是“政治监督”,人民政协作为统一战线组织、多党合作和政治协商机构开展的监督,当然也是政治监督。因此,讲政协的民主监督是一种通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督,也体现了政协的性质定位。这次《意见》没有提不等于否认政协民主监督的这一特性。

二、 协商式监督适应发展社会主义协商民主新形势,赋予了人民政协民主监督新蕴涵

“协商式监督”与“政治监督”虽然在本质内容上是一致的,但又有新的视角、新的蕴涵。这个新视角、新蕴涵就是,强调了人民政协民主监督与社会主义协商民主的关系,是“社会主义协商民主的重要实现形式”。

人民政协有团结和民主两大主题,政协一成立就既是统一战线组织,又是政治协商机关。十八大后中共中央作出了全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的战略部署,其中政治体制改革的一项重要内容,就是健全社会主义协商民主制度,推进协商民主广泛多层制度化发展。正是适应这一新形势,习近平总书记代表中共中央在庆祝人民政协成立65周年的讲话中,进一步论述了协商民主是我国独特的、独到的、独有的人民民主形式,明确了人民政协是国家治理体系的重要组成部分,是我国协商民主的重要渠道,要发挥作为专门协商机构的作用,把协商民主贯穿于履行职能的全过程。这是在坚持人民政协基本性质的基础上,适应新形势对人民政协提出的新任务。这个新任务就要求,不仅要从人民政协作为统一战线组织的角度,而且要从推进国家治理体系和治理能力现代化,发挥政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构作用的角度,进一步加强和改进人民政协民主监督。

提出政协的民主监督是“协商式监督”,进一步明确了政协民主监督的固有属性。因为监督本质上属于民主范畴。健全社会主义协商民主制度,是十八大作出的深化政治体制改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的战略举措。因此,将政协民主监督与协商民主相联系提出协商式监督,也要从深化政治体制改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度来认识。提出这样一个论断意味着,在我国社会主义监督体系中,作为协商民主重要渠道和专门协商机构开展的政协监督,不是权力监督,但也不同于一般的社会监督,而是一种有国家政治制度保障、能够作为我国政治体制重要组成部分在国家治理体系中发挥重要作用的监督。正因此,中共十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》,在首次把政协民主监督写入中国共产党党内法规时,是把支持和保证“人民政协依章程进行民主监督”,与支持和保证人大、政府、监察机关、司法机关等国家机关的监督并列放在一起论述的。而对中国共产党与各民主党派的互相监督,则另外单列了一条。所以,也可以说《意见》的这个概括,进一步明确了作为国家政治体制、治理体系的重要组成部分,政协民主监督在我国社会主义监督体系中的独特地位和作用。

正是为了更好地发挥人民政协民主监督这一独特优势,这次《意见》不仅首次全面规定了政协民主监督的八个方面的主要内容,而且首次提出了政协的监督是有重点的,这个重点就是“党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实情况”。之所以要专门提出监督重点,一方面是因为政协的监督内容十分丰富,需要选择重点、有的放矢地来开展;另一方面更因为这是适应当前新形势新任务,充分发挥政协民主监督作用、增强监督实效的需要。从历史上看,过去政协作为统一战线组织,在发挥监督作用时比较强调提倡广开言路,让委员在各种会议和活动中知无不言、言无不尽地发表意见。应当说这在当前也仍然是需要的。这次《意见》也继续提出了要坚持平等协商、坦诚相见、各抒己见、畅所欲言。但是,要充分发挥政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的监督作用,就更要注重在国家政治生活中对国家权力的运行和实施加以监督,对“党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实情况”进行监督。习近平总书记在政协成立65周年大会的讲话中提出,“协商就要真协商,真协商就是要协商于决策之前和决策之中?！庇嵴飨诮衲瓿Ｎ峁ぷ鞅ǜ嬷刑岢?政协监督要“真监督”,真监督不仅要“敢讲话、讲真话”,而且要注意围绕“党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实情况”,有组织、有重点地进行监督。

三、 全面准确地理解把握“协商式监督”的新蕴涵

俞正声主席在今年政协常委会工作报告中指出:“协商式监督特色和优势突出,协商是方式和原则,监督是手段和途径,协助党和政府解决问题、改进工作、增进团结、凝心聚力是目的?！比孀既返乩斫獍盐铡靶淌郊喽健钡哪诤?不能简单从字面上去理解这里讲的“协商”。这里讲的“协商”,不是说政协开展民主监督是否还要事先与监督对象商量一下,问能不能监督?也不是说政协的民主监督可以不问监督效果,只是可听可不听的“软”监督。这里说的“协商式监督”,我理解至少包括三层内涵:首先是讲政协民主监督的性质定位,即人民政协不是国家权力机关,政协是依据政协章程通过提出意见、批评、建议进行监督,监督的效果不是靠强制约束力,而是靠政治影响力;其次是讲政协民主监督的原则方法,即由政协的性质所决定,政协民主监督不能采用行政命令的方法进行,也不同于一般社会舆论、人民群众监督的发议论方式,而必须根据政协章程、依托政协组织、适应政协性质要求,坚持相互尊重、平等讨论、求同存异、理性包容的原则,通过提出意见、批评、建议的方式进行监督;第三是突出了政协民主监督的特点和优势,就是进一步表明政协的民主监督,既可以对涉及宪法法律和法规的实施,涉及人民群众切身利益的实际问题解决落实情况等,广开言路、畅所欲言,发挥政协民主监督广泛性、灵活性的优势,在国家政治生活中起到一种政治寒暑表、社会解压阀的作用;又可以围绕“党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实情况”,有组织、有重点地开展监督,发挥对国家权力运行和实施的制约和监督作用。但这种制约和监督,不是西方多党制、两院制下的那种互相掣肘、权力制衡,而是与党和国家机关的监督互为补充、相辅相成,实现加强监督、有效制约与保持集中领导、富有效率的有机统一。政协民主监督的目的,是协助党和政府解决问题、改进工作、增进团结、凝心聚力。

全面准确地理解把握《意见》提出“协商式监督”的新蕴涵,还有一点值得注意,就是要看到《意见》提出“协商式监督”这个论断,是与进一步完善政协开展民主监督政治基础的表述,进一步明确政协履行民主监督的主体联系在一起论述的。人民政协作为统一战线组织,作为多党合作和政治协商机构,政协组织本身不是履行政协职能的主体而只是载体平台,履行政协职能的主体是政协的参加单位和政协委员。正是为了准确体现政协民主监督的这一性质定位,这次《意见》在作出“协商式监督”这个新论断前面,不仅明确提出了履行政协民主监督职能的主体,是“参加人民政协的各党派团体和各族各界人士”;而且着眼于这个主体,对政协开展民主监督政治基础的表述也作了进一步完善,就是没有像2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中表述的“在坚持四项基本原则的基础上”,而是改提“在坚持中国共产党的领导、坚持中国特色社会主义的基础上”。这个补充完善十分重要。它不仅体现了十八大后中共中央强调的,“做好人民政协工作,必须坚持人民政协的性质定位”的思想,而且对于政协履行民主监督职能的主体来讲,也更精准、更贴切、更有利于充分发挥所有政协委员的积极作用。

“在四项基本原则的基础上”提出意见批评建议这个说法,最早出自1989年《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》,是就发挥民主党派监督作用的原则讲的。四项基本原则是我国的立国之本。作为我国政治体制的重要组成部分,作为多党合作和政治协商机构,从把握政协民主监督的政治方向来讲,人民政协当然必须坚持四项基本原则。俞正声主席在这次常委会报告中也明确提出,人民政协在开展民主监督时,必须保证正确的政治方向,“对任何违背四项基本原则的言行,都必须态度鲜明、立场坚定地坚决反对?！钡?因为四项基本原则中包括坚持马克思列宁主义,从政协履行民主监督职能的主体———政协参加单位和政协委员的具体情况来分析,其中不仅有各党派团体,还有各族各界人士;在各族各界人士中,不仅有信仰马克思主义的共产党员和无神论者,还有包括不同宗教信仰的民族宗教界人士,以及来自海外“三胞”代表的政协委员等,对于政协委员中有宗教信仰的民族宗教界人士,或者来自“一国两制”条件下、爱国但不信仰马克思主义的港澳政协委员,就不能要求他们坚持马克思主义,而只能高举爱国主义、社会主义的旗帜,坚持中国共产党的领导———这是中国特色社会主义的最本质特征;坚持和发展中国特色社会主义——这是包括广大统一战线成员在内的我国各族人民的共同理想、共同奋斗目标,以此作为开展政协民主监督的基础。因此,就政协履行民主监督职能主体的具体情况讲,不提“在四项基本原则的基础上”,而改提“在坚持中国共产党的领导、坚持中国特色社会主义的基础上”,更精准、更贴切,更有利于发挥所有委员的积极作用,履行好政协民主监督的职能。