地下水污染问题曾因渗井偷排事件、农村饮用水安全等问题进入公众视野,但其所受的重视程度仍远不及地表水污染和空气污染,关于地下水污染防治在立法中的定位更是少有人提及。

现行《水污染防治法》涵盖了地表水和地下水污染问题,明确适用于地下水体的污染防治。除海水外,平常可用的水资源无非地表水和地下水,《水法》也明确水资源包括地下水?？雌鹄?地下水污染防治与地表水污染防治一并处理似乎顺理成章。

但这是最合理的立法安排吗?在全国人大常委会已启动《水污染防治法》修订程序、《土壤污染防治法》制定也进入议事日程之际,重新审视地下水污染防治的立法定位十分必要。

从污染的传导过程看,地下水污染与土壤污染的关系更为密切,在一定程度上可归为同一个问题。地下水主要储存于地下含水层中,与土壤直接连通甚至混为一体,二者之间发生着经常性的物质交换,地下水污染经常是由土壤污染转移造成的。反观地表水与地下水之间,除少数地下河连通地表径流的情形,二者是经由土壤相互关联的。地表水污染导致地下水污染,通常也经过了土壤这一中介。

从污染的治理要求来看,地下水污染与土壤污染的治理具有更多的一致性。不同于地表水多数情况下具有流动性的特征,地下水污染和土壤污染通常无法依赖自净过程完成对污染物的消除。因此,虽然都强调污染源管制的重要性,但对地表水来说,如果被污染了,有时利用其自净过程可以达到一定水质目标,严重情况下才需要其他治理措施。但土壤和地下水的运动特点决定了如果受到污染,依赖其自净能力恢复环境质量将是漫长的过程。因此,往往需要更主动的治理措施应对土壤污染和地下水污染。

从污染防治的立法例来看,正是由于地下水污染的上述特点,将地下水污染防治与土壤污染防治进行统合考虑更具有合理性。我国台湾地区的相应立法即为《土壤及地下水污染整治法》,将土壤污染与地下水污染合并立法。同时,《水污染防治法》又从防止污水进入土壤和地下水角度设置若干规则。

而大陆地区现行的《水污染防治法》,虽然涵盖了地下水污染防治,但直接涉及地下水的条文只有5个,要么属于水量管理规定,要么是与地表水污染防治制度关联不大的专门规则。由此看出,地下水污染防治制度与地表水污染防治制度并没有无法分割的密切关联。

因此,从污染物运动的客观规律和污染治理的客观要求出发,将地下水污染防治与土壤污染防治合并立法可能是更合理的选择。笔者建议,在水污染防治和土壤污染防治两部法律立法或修订的过程中,应充分考虑污染防治的客观需要,借鉴其他地区立法经验,制定《土壤和地下水污染防治法》,应对土壤和地下水污染问题。将《水污染防治法》修订为集中于地表水污染防治的专门法律,给予地下水污染防治更恰当的立法定位。

作者：华南理工大学法学院 刘长兴