党的十八大以来,全面从严治党取得显著成效,但党风廉政建设和反腐败斗争仍然任重道远。习近平同志在十八届中央纪委七次全会上的讲话指出,深入推进全面从严治党,必须坚持标本兼治。治本的关键是创新体制机制、健全法规制度、强化党内监督,建立和完善制度化、法律化的治理机制,全面推进依法治国,从严治党、依法治权。

从严治党的本质是从严治权、依法治权

中国共产党是执政党,要保障我们党长期执政,必须坚持从严治党、依法治权。从严治党关键在严,要害在治,这就需要强化法治意识、规则意识,依法规范权力的运行,加强对权力的监督。党的十八届六中全会指出,要完善权力运行制约和监督机制,形成有权必有责、用权必担责、滥权必追责的制度安排。这实际上也是习近平同志关于把权力关进制度笼子的思想和重要理念的具体体现。孟德斯鸠曾经指出,“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验”。如果法律与党规的堤坝被冲破了,权力滥用就会像洪水一样泛滥成灾。全面从严治党,加强权力监督,就是要把监督制度化、法律化。具体而言,要做到以下两方面。

权力要受到宪法和法律的约束?！断芊ā返?条规定:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”《中国共产党章程》也在总纲中强调:“党必须在宪法和法律的范围内活动?！蔽颐堑呈侵凑?能不能坚持依法执政,能不能正确领导立法、带头守法、保证执法,对全面推进依法治国具有重大作用。所以,依法执政是依法治国的关键。实行依法执政首先要求党必须依据宪法法律治国理政。坚持依法执政,就意味着对权力的监督必须法治化,形成监督的长效机制,不会因时间的推移和人事的变动而发生变化。

权力要受到党内法规的约束。要管理好一个有着8800多万党员的大党,传统管理方式有诸多不适应的地方。在新的历史时期,党面临的内外部环境日趋复杂,面临的自身建设任务日益加重,这些变化都对中国共产党的领导方式和执政方式提出了更高的要求,客观上都需要依据党内法规体系管党治党。国有国法,党有党规,依法治国、依法执政既要求党依据宪法、法律治国理政,也要求党依据党内法规管党治党。习近平同志指出,要“尊崇党章,严格执行准则和条例”。党内法规是对全体党员和党组织行为标准的要求,而法律则是对全体社会成员行为标准的要求,党内法规所要求的行为标准要严于法律。2016年1月开始实施的《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》明确了党员的高标准和管党治党的纪律戒尺。宪法、法律是保证党依法执政的依据,党内法规则是管党、治党的规则依据。只有将法律、党规有机结合,才能为全面从严治党提供制度保障,也为全面推进依法治国奠定坚实基础。

从严治党、依法治权的核心是依法维护中央权威,确保中央政令畅通

党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,也是中国特色社会主义制度的最大优势。从严治党、依法治权,必须坚持、完善、落实民主集中制,把民主基础上的集中和集中指导下的民主有机结合起来。建立党内生活正常秩序,保证全党意志统一和行动一致,必须坚持个人服从党的组织,少数服从多数,下级组织服从上级组织,全党服从中央的根本原则。这一根本原则的基础是少数服从多数,核心是全党服从中央。

坚持党的领导,就必须要维护中央的权威,确保党的集中统一,保证党中央政令畅通、令行禁止,防止和克服无组织无纪律、有令不行、有禁不止、各行其是的行为。要坚决杜绝上有政策、下有对策的现象,不能“你有你的关门计,我有我的跳墙法”。党要依法执政,就要以法律手段确保中央政令畅通、决策落地生根。这就要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,制定成法律法规,并保障其严格实施。在我国,宪法是党和人民意志的集中体现,是通过科学民主程序形成的根本法。党领导人民,依据宪法,通过法定程序制定法律法规,就是在贯彻民主集中制,维护中央权威,保证政令畅通。因为在法治社会,法律是至高无上的,法律具有最高的地位,法治中包含法律面前人人平等,其规则具有普遍适用性。相对于人治而言,其更具有确定性和可预期性。中国古代法家把法比喻为尺寸、绳墨、规矩、衡石、斗斛、角量等,其意在强调法律的统一性、公平性和普遍适用性。所以,确保中央政令畅通,应当建立和完善法治化的保障机制。当前,要维护中央权威、保持政令畅通,必须以法治思维,完善相关制度建设,建立上下级政策部署与落实的衔接制度,保障下级政策建议能及时反馈到上级,并使上级政策部署能有效传达到下级。同时,需要建立政策落实的考核和检查制度,对各个环节政策传达情况进行评估和检查,对阻碍政策传达的组织和个人,应当依法追究责任。

从严治党、依法治权的重点是党员领导干部

我们党是执政党,一些领导干部不仅担任党内职务,同时执掌了公权力,为了保证其依法行使权力,必须要通过法律约束公权力,这也是法治所具有的规范公权的应有内容。从严治党、依法治权的重点是“关键少数”,这就要求党员领导干部必须牢固树立法治意识,培育崇尚法治、尊敬法治、尊崇法治、严格依法办事的理念和习惯,始终对法律怀有敬畏之心,牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰,严格在宪法法律范围内行使职权,不得违法行使权力,任何人不得享有宪法和法律规定以外的特权。必须坚持依法行政,法不授权不可为,法定职权必须为。党员领导干部要带头守法,做遵守法律的模范,在全社会起到示范作用。从严治党、依法治权还要破解一把手监督的难题,各级领导班子中的一把手是“关键少数”中的“关键少数”,领导干部责任越重大、岗位越重要,就越要加强监督。我国修改后的《行政诉讼法》规定了“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”的制度,从法律角度强化了对行政首长的监督。为了确保党员领导干部依法行使职权,还必须健全问责机制,坚持有责必问、问责必严。不明确责任、不落实责任、不追究责任,就很难真正实现从严治党。

当前,我国正处于社会转型阶段,经济体制深刻变革,社会结构深刻变动,利益格局深刻调整,思想观念深刻变化,各种社会矛盾不断显现。法律的基本功能是定纷止争,法律将解决各种纠纷的方案和途径予以程序化,为社会矛盾和纠纷的解决提供了最为稳定有效的解决办法。通过法律来化解社会矛盾和纠纷,可以避免纠纷解决中的随意性和差异性,保证公正性。在实践中,一些领导干部法律意识淡漠,缺乏依法行使职权的意识,这不仅不利于化解矛盾,反而可能导致矛盾的进一步激化。在这样的背景下,党员领导干部树立法治思维,善于运用法治方式更为重要。

从严治党、依法治权必须依法依规保障党员的民主监督权利

强化党内监督,重在日常、贵在有恒。而强化党员的民主监督权利是有效防止决策失误、滥用权力的重要措施。从现实来看,有的党员干部徇私枉法,不断触碰法律底线,最根本的原因就是缺乏监督。因此,必须畅通党员参与讨论党内事务的途径,拓宽党员表达意见的渠道,营造党内民主讨论的政治氛围。习近平同志指出,一些党组织和党员缺乏运用批评和自我批评武器的勇气,最终伤害的是党的事业。用好批评和自我批评这个武器,保障党员的民主监督权利,是完善党内监督的重要途径。

强化党内监督,必须建立和完善党内民主监督的有效机制,依法切实保障党员民主监督的权利。根据《中国共产党章程》的规定,每个党员享有批评、检举和要求罢免等监督权。近几年来,我们党十分重视党内监督制度建设,建立了一系列具体的民主制度,如民主生活会制度、民主评议党员制度、党内举报和控告制度、党员权利保障制度等。今年1月份开始实施的两部党内法规既是民主监督制度化的保障,也是使民主监督制度化的依据。一方面,监督必须依法依规进行,这就需要通过党规充分保障党员的民主监督权利,从而实现党员民主监督的制度化、法律化。同时,还要采取切实措施,保障党章规定的党员民主参与、民主选举、民主决策、民主监督等民主权利得到充分行使。另一方面,为了进一步发挥党员民主监督的作用,还必须使监督制度化,建立全面、系统的可操作的程序、规则。要不断拓宽和完善党内民主渠道,从而实现党员对党内事务的广泛参与、有效管理和切实监督。此外,还应当拓宽党员检举、揭发、申诉、控告、上访等渠道,制定具体严密、操作性强的制度,扩大党员参与干部管理监督工作的范围。

从严治党、依法治权的关键是依法惩治腐败,确保法律面前人人平等

全面从严治党,惩治腐败必须紧抓不放。习近平同志指出,坚持反腐败无禁区、全覆盖、零容忍,着力遏制腐败滋生蔓延势头,惩治群众身边的不正之风和腐败问题。惩治腐败必须坚持有案必查,有错必纠。十八大以来,党在反腐行动中“打老虎”和“拍苍蝇”并举,严厉惩治腐败,以严肃问责推动责任落实,党内政治生活展现新气象,赢得了党心民心,为开创党和国家事业新局面提供了重要保证。从已经披露的反腐案件来看,真正做到了“反腐无禁区”,对腐败“零容忍”。这表明我国不存在特殊公民,党内不存在特殊党员,真正落实了法律、党规面前人人平等。但必须看到,反腐形势依然严峻,必须对反腐始终保持高压态势。必须通过从严治党、依法治国,依靠制度从根本上防范腐败。要按照全面依法治国与全面从严治党的要求,问责和查处违法违纪案件严格依法依规进行。敢于查办案件,敢于执纪问责,敢于动真碰硬。同时,要进行组织和制度创新,推进国家监察体制改革,全面整合反腐败资源力量,扩大监察范围,建立集中统一、权威高效的监察体系和机制。

习近平同志指出,“民心是最大的政治,正义是最强的力量”。治国必先治党,治党务必从严。全面从严治党,必须依法治权,全面推进依法治国,能够为全面从严治党提供长期、有效的制度保障。

(作者系中国人民大学常务副校长)