有关产业政策的辩论,余波至今未止。其实,就辩论本身而言,硬要弄出对错,意义不大。更何况,当事人其实在各说各话。此话怎讲?一方认为,但凡人类历史,产业政策必然失败;另一方则主张,举凡发展成功,必须依赖有为政府。前者话说得太满,历史上肯定有成功的产业政策;后者立论有点宽泛,怎么说都对,但也可能让人觉得等于没说。

辩论中,人人动辄就谈“人类历史”。但人类历史恰恰证明,产业政策有成有败,还需要辩论吗?真正需要弄清楚的是,什么样的社会条件下,产业政策才会成功?什么样的社会条件下,产业政策容易失败?把这个问题弄清楚了,才对国家、对社会真正有益。

那么,什么样的社会条件才适于推行产业政策?对于这个问题,学界存在两种立场:一个强调“政府能力”,一个侧重“发展阶段”。前者流行于20世纪80年代之后。持这一观点的学者认为,唯有当政府能力较强、免于利益团体干扰、自主制定产业政策且能有效落实政策时,政策方能符合国家长远发展需要。而后者认为,唯有“落后追赶”阶段才迫切需要产业政策。同时,只有借鉴成功经验,产业政策方能发挥所长,这就是所谓的“后发优势”。

两种观点孰是孰非,如何借鉴?不妨参考日韩两国的转型经验。它们不仅社会条件与中国类似,而且较我们先行一步。

从20世纪80年代到本世纪前10年,日韩先后从资源动员为主的“模仿经济”,转换为注重效率提升的“创新经济”。其经济增长的起伏兴衰,印证了技术创新领域之中产业政策经常失灵的判断。

例如,日本始终重视产业指导,却饱尝规划失当的苦果。无论之前领先的计算机领域,还是颇具潜力的半导体领域,都因决策错误而被美国狠狠甩开。韩国的情况类似:在信息光电、电子通信领域逐步取得领先后,仍然维持扩大产能为主的产业目标。这导致韩国的科技产业始终受困于基础创新问题,转型发展最终欲振乏力。

基于上述经验,可以归纳出传统产业政策不利于创新培育的两类问题:

一类问题是,基于信息不足所导致的“监督失灵”。这种“监督失灵”的结果,往往导致创新项目沦为“大忽悠”。

另一类问题是,源于信息有限导致的“风险积累”。产业政策的本质是挑选企业、集中资源。这就有可能让企业放弃试错的尝试、减少成功的机遇,而且还因政府扶持导致的“软预算约束”,进一步弱化其风险意识。

当前,中国急需寻找新的增长动能。此前,政府已开始推动自主创新与产业升级。但在具体的政策手段上,仍然是政府直接介入,依赖许可准入、财税优惠、信贷支持等,引导企业投入创新。正如前面所述,产业政策并非“包打天下”,在不同发展阶段会产生不同的效果。在鼓励创新的新阶段,过于直接、具体的产业政策恐怕会事倍功半。从这个意义上说,“追赶阶段”有效的产业政策可能在创新阶段、领跑阶段失效。

就企业的现实情况来看,我们发现,政府鼓励产业升级与创新的政策,同样存在前述两类问题。

“监督失灵”问题一般发生在政商关系良好的企业。它们多善于自我包装和关系经营,容易争取到各种政策优惠。但在取得相关政策支持后,是否果真积极投入创新,政府官员却难以甄别判定。

受到政府扶持的企业,也存在“风险集聚”的问题。有的地方政府为彰显政绩,往往选择新兴产业,提供各种政策扶持,结果却放松企业资金约束,使其不必承担风险,投资缺乏深思熟虑。事实上,一般新兴产业的技术和市场均未成熟,风险极高,长此以往必然导致风险集聚。

综上所述,当下施行产业政策必须具体情况具体分析。一方面,涉及政策规划,不可过于粗放,更不能一刀切。必须区分时空情境,依据不同发展阶段、竞争环境,具体到产业企业的发展实际,分别进行规划治理。另一方面,产业政策成效一定程度上系于政府治理水平。政府应当与时俱进,不断自我改革和完善,尤其要处理好与市场的关系、建立亲清政商关系。

(作者分别为浙江大学研究员、华东理工大学助理研究员)