在中国传统社会，国家治理基本依靠两个方面，一是封建王朝中央政府的顶层设计，一是地方府县的执行能力。通常而言，郡县治则天下安，郡县失治则天下乱。这已被大量历史事实所证明，我们从清代历史中也可以清楚地看到这一点。由此可见，研究府县的历史是一个很重要的学术课题。近年来，学术界对清代府县进行了一些研究，但大多是分散进行的，缺乏建立在集体研究基础上的宏观概括，缺乏标志性的学术著作。与对清代中央政府的研究相比，对清代府县的研究就薄弱许多。新形势下，在清代府县研究方面下一些功夫，不仅有利于进一步推进整个清史研究，而且具有重要的现实意义。

清代的府县是清代国家治理体系中的重要一环。朝廷的旨意要在全国得到落实，府县是关键环节；督抚能否把一个地方管理好，府县也是关键环节。农业税是有清一代国家赋税的基本形式，是国家财政最重要的来源。因此，府县的基本职能是申报农业丰歉、保证赋税制度的落实。当然，申报人口繁衍情况，对民众实施教化，也是府县的基本职能；保护农田水利，维护租佃平衡，维护社会稳定，也是府县的基本职能。

社会太平时期，府县官员比较好做，上意下达、下意上闻，只要对上处处逢迎、对下威抚兼施，社会就能顺利运转。社会矛盾比较多的时期，府县官员的所作所为对整个国家发展的影响就很大。尤其是社会动荡时期，许多府县官员为保住乌纱帽报喜不报忧，下意不能上闻，给整个国家治理带来很大隐忧。比如，清代的白莲教起义、太平天国运动，都是因为吏治腐败、人民苦难不能表达而最终爆发的。而起义爆发后府县官员一开始都是隐匿不报，最终酿成大祸。以太平天国运动为例，洪秀全等为了金田起义做了许多准备工作，但直到1850年12月8日，广西巡抚郑祖琛才奏报：“查桂平县之金田村、白沙、大洋，并平南县属之鹏化、花洲一带及郁林州属，现据该州县禀报，均有匪徒纠聚，人数众多。”1851年1月6日，抵达广西的钦差大臣李星沅奏报：“桂平之金田村，另有会匪聚集，号称万馀，并帖伪示诱胁?！闭馐墙鹛锲鹨宓南⒆钤缢痛锍⒌氖奔?，在此以前，朝廷对洪秀全等人的活动情况一无所知。即使广西巡抚、钦差大臣的奏报，对于金田起义的详细情况以及起义首领人物是谁，均是一头雾水。为什么会这样？府县官员责任甚大，他们不但不能体恤民情，而且不能及时掌握府县社会动态。从国家治理角度说，府县吏治腐败，不能体恤民情，不能如实上报基层社会实际情况，是造成社会动乱的重要原因。

研究清代府县的历史，要把府县职能与国家治理体系联系起来，深入探讨府县职能在国家治理中的作用。一般来说，府县得力，社会就会安定些；府县失职，社会难免动荡。从更长时段来看，自秦朝实行郡县制以来两千多年间，中国社会遭遇过许多曲折，但大体上统一多民族国家的趋势没有改变，中华文化的根基也未曾动摇。这与中国始终坚持郡县制、府县制度不无关系。这种政治制度具有中国特色，是大一统中国的底层根基。秦代郡县制发展到清代的府县制度，大体上定型了。辛亥革命后，封建君主专制制度被推翻，但府县制度依旧保留，只是在民国时期随着社会发展稍有变化。

新中国成立后，我国的地方行政体系可以说继承了清代的府县制度，同时又结合时代特点和社会发展需要进行了创新。这种继承与创新的关系，说明研究清代府县制度具有重要现实意义。目前，关于清代府县制度，一些研究者是从行政区划角度论述府县的变化，这个很有必要。但更为重要的应该是研究府县的社会功能及其在历史发展中的作用，研究府县是如何实现自己的社会功能。这样的研究不仅更有学术意义，而且更有现实借鉴意义。当前，我们正在努力推进国家治理体系和治理能力现代化，深入研究清代府县，把这一学术课题研究深研究透，才能做到以史为鉴。

（作者为中国社会科学院学部委员、中国史学会原会长）