到今年,我在全国人大机关工作了30年、担任全国政协委员3年。前27年是在政协之外看政协,在中华人民共和国成立50周年时,从我所学的政治学专业和人民代表大会制度确立的角度,我对政协问题作了一些思考和研究,撰写了《共同纲领——新中国的政治基石》一文,后来发表在《中共中央党校学报》上;最近3年是通过出席全国政协会议和参加全国政协闭会期间的工作来认识政协,我以为,现在的认识更贴近政协的实际,更接近“真理”。唯物辩证法有一对范畴叫“形式和内容”。这里,我把我关注的政协与人大在形式方面的几点区别叙述如下。

阚珂

两者既相区别又相联系的历史进程

全国政协早于全国人大5年诞生,1949年9月召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议代行全国人民代表大会的职权,使中华人民共和国得以合法成立。这次会议在中华人民共和国历史上的重要作用怎样评价都不为过。

1954年9月第一届全国人大第一次会议召开,同年12月全国政协二届一次会议召开。从此,开启了人大和政协在中国政治生活中分别发挥重要作用的历史。

1959年4月出席全国政协三届一次会议的全国政协委员列席了在这同一时间段召开的二届全国人大一次会议。从这时起,连续5年三届、四届全国政协委员都列席了二届全国人大一至四次会议、三届全国人大一次会议(四届全国政协和三届全国人大都只召开了一次会议)。在“文化大革命”时期的1975年1月,召开了四届全国人大一次会议,而全国政协未能正常换届召开五届一次会议,这时也就不存在全国政协委员列席全国人大会议的问题。到1978年2月全国政协与全国人大召开的都是五届一次会议,两者的届次一致了起来。从那时起一直到现在,全国政协委员列席了历届全国人大的历次会议。

在一届至三届的全国人大常委会会议中,有22次会议是与全国政协常委会会议联席举行的,会议的内容主要是:决定全国人大代表、全国政协委员开展年度视察工作,听取视察工作情况的报告,听取来访的外国领导人发表演说,决定全国人大会议、全国政协会议召开的日期等。

政协的分界别审议议案与人大的分代表团审议议案

全国政协是由协商产生的界别委员组成的,全国人大是由按地域(省、自治区、直辖市、特别行政区)间接选举产生的代表(解放军代表团除外)组成的。

全国人大召开会议时,以代表团、代表团小组会议的形式审议议案;全国政协召开会议时,按界别(人数多的界别分为若干个组)审议议案。在全国人大代表团会议上,代表团中的省委书记、省长、省人大常委会主任、副主任等省级领导同志坐在突出位置;全国政协按界别开会时,委员或自由就座或按姓氏笔画顺序就座,政协界别没有团长,只有会议召集人,召集人的座位也不突出。

政协分界别召开会议时,记者座位与委员座位之间没有隔离带,对记者也没有特别的约束,这便于记者采访委员,对会议作报道。

在全国人大代表团会议上,代表往往从本地区“块块”的视角作审议发言,发言内容涉及经济、文化、社会等方方面面;在全国政协分界别召开的会议上,委员大多从本界别的视角作审议发言,发言内容专业、问题集中,大家有专业方面的共同语言。在第十二届全国政协换届前,出于好奇,我曾问过一位担任过北京市第十届政协委员、第十一届全国政协委员的医疗卫生界的人士:如果组织上对你继续提名,你是否有担任全国人大代表的愿望?她回答说:我在国务院部门的下属单位工作,对地方的情况不甚了解,如果担任全国人大代表,在代表团会议上,代表们的审议发言比较多地涉及本地区的情况,我插不上嘴,但在政协就不一样了,委员按界别划分,特别像我们医疗卫生界的委员在一起,大家有共同的话题,可以比较深入地讨论相关问题。

人大代表按代表团审议议案,政协委员按界别审议议案,两者各有所长。

政协委员的提案与人大代表的议案、建议

1949年9月22日,中国人民政治协商会议第一届全体会议依照《中国人民政治协商会议第一届全会议事规则》的规定,通过主席团的提议,设立了代表提案审查委员会,负责对代表提案进行审查,审查后,由主席团提交大会。根据现行的《政协全国委员会提案工作条例》的规定,每届全国政协第一次会议设提案审查委员会,第一次会议闭会后,经常委会会议审议通过,提案审查委员会作为提案委员会,列入专门委员会序列,负责提案工作。在全国政协每次大会期间,提案委员会对收到的提案进行审查,符合相关规定的予以立案,其他的转为“意见和建议”,并向大会提出关于提案审查情况的报告,经全体会议以鼓掌方式通过。大会闭幕后,由政协全国委员会召开提案交办会,将立案提案交承办单位办理,承办单位负责将办理情况书面答复提案者,转“意见和建议”的,送有关部门研究参考。每年还确定若干件重点督办的提案。

第一、二、三届全国人大历次会议和五届全国人大的第二至第五次会议都设有提案委员会,提案委员会向大会提出对代表提案的审查报告,由大会通过。1982年修改全国人大组织法,不再设提案委员会,并将原来规定的代表提案区分为议案和建议,议案由大会主席团交由专门委员会审议,相关专门委员会分别向全国人大常委会提出审议结果的报告。建议由全国人大常委会办公厅交由有关机关、组织研究处理并负责答复。从2005年开始,每年确定若干件重点督办建议。(作者阚珂为第十二届全国政协委员、提案委员会委员)