能否管好地方债,要看潜在风险是否趋于化解,地方举债行为是否规范,同时更要看财政政策是否得以优化

11月14日,国务院办公厅发布《地方政府性债务风险应急处置预案》,根据政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况,将地方政府性债务风险事件划分为四个等级,实行分级响应和应急处置,必要时依法实施地方政府财政重整计划。预案还明确提出:地方政府对其举借的债务负有偿还责任,中央实行不救助原则。

颁行地方债风险管控新规,目的就是化解地方债局部风险。尽管我国地方政府性债务总体可控,平均债务率低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平,但是,也存在个别地区超警戒线,地方政府违规隐性担保现象难以杜绝,借PPP(政府和社会资本合作)项目保底承诺、回购安排等方式变相融资等现象。

化解这些潜在风险,就是化解宏观经济运行的隐忧。最近一年多来,通过对地方债实施限额管理、地方债务分类纳入预算管理等一系列改革措施,已基本搭建起了地方债管理的制度框架。但无需讳言,制度建设还在路上,还未到完成时。借PPP通道变相举债的现象表明,必须扩大地方债管理制度容量,才能在化解旧风险的同时防范生成新风险,为彻底解决地方债风险问题创造条件。

地方债管理新规,可谓“正当其事”。设定四级应急机制和相关指标,指向的是风险怎么防;依法分类处置债务,指向的是债务怎么还;违规担保承诺无效,指向的是隐形担保怎么禁;高风险地区将启动地方政府财政重整,指向的是预算与举债水平匹配;中央财政不兜底,指向的是责任主体的锁定。管理越细化,约束越硬化,地方债风险溢出的概率越小。

地方债管理新规,也是“正当其时”。近年来,地方政府财政收入增幅有所下滑,加之债务偿还高峰期到来,一些地方举债冲动因此增长。据央行有关部门数据,与近两年财政收入增长8.4%左右的幅度相比,一些地方的政府性债务增幅超过数倍。显然,这样的举债规模不可持续,也容易遗留下重大风险隐患。引入及时有效的风险评估和预警机制,如同为地方举债行为安装了报警器,有助于遏制缺乏风险评估的举债冲动,将风险化解在源头。

那么,有了新规,地方债是否就能管得好?作为财政政策效应的组成部分,能否管好地方债,要看潜在风险是否趋于化解,地方举债行为是否规范,同时更要看财政政策是否得以优化。地方债局部风险隐患的生成,本质上源于过去发生风险事件有中央财政兜底的思维惯性,源于地方政府作为责任主体难以确定,源于央地财政体系还未完全理顺,这也正是建立现代财政制度的主要难点和关键所在。财政制度的优化,是化解地方债风险离不开的前提。

从这个角度说,化解地方债务风险,不能停留在倒逼地方政府提高债务风险预警意识这一步,而要真正把握住问题导向,瞄准核心问题,以建立现代财政制度为目标,驰而不息,久久为功,通过持续不断的制度建设,让地方在举债机制上少一些不科学的行政化意志,多一些法律制度的遵循;少走一些无序举债的老路,多做一些改善投资环境、政商环境的创举;少一些急功近利的政绩需求,多一些长期建设理念。如此,地方债管理新规的政策效应才能最大化,地方债风险管控才能有的放矢地做到管得住、管得好。

《 人民日报 》( 2016年11月16日 05 版)