北京的积分落户办法可能是目前最完善的积分落户办法了。与广东、上海、天津、重庆、深圳等15省市提出的同类办法相比，北京的人口压力比其他城市更大，积分落户的门槛和社会关注度相对更高，其成败得失对于户籍制度改革乃至各项改革意义更深远。

积分落户办法是当前情况下实现相对公平的最好办法

积分落户制度的初衷是在相对稳妥、可控的情况下，为非户籍人口提供一条公开透明的落户通道，逐步缓解附着在户籍上的不公平问题，同时便于有落户需求的人在相对明确和稳定的预期引导下，合理安排与自身相关的重要事宜，从而实现社会的合理有序流动。然而，积分落户制在解决不公平问题的同时，也有不少人认为这一政策本身潜存着诸多不公平。有人认为积分落户的标准设置对农民工、对学历低的人、对没有北京市居住证的人、对没有在京连续缴纳社会保险的人、甚至对于一线技能人才等群体存在种种不公平，对于这些看法必须再认识。认识上的问题不解决，实践就很难向前推进。

认识一：公平是相对的，不是绝对的。设置门槛和条件，可有效调节城市人口规模，更好激发奉献向上的社会正能量。

积分落户所设置的门槛，对于部分群体来说或许不公平，而对于更大范围内的群体或许恰恰是公平的。所以，与其说积分落户是采取积分措施控制人口增长，不如说积分落户有序规范了人口增长。因为，积分落户是一套客观、量化、透明、公开的人才落户制度，能不能落户，不是哪个职能部门或个人的自主判断，而是可以量化的考核，在现有条件下可以相对公平公正地分配落户机会。这种阶梯式落户通道调控了落户的规模和节奏，从更高的水平和层次上、在更大的范围内保障了落户公平。

同时，积分落户的系列条件和规定，为需要落户的群体提供了明确导向，细化为了可期可待、可行可为的具体目标。教育背景先天不足的、年龄失去优势的、未获荣誉表彰的，不妨通过合法稳定就业、纳税、创新创业等多途径弥补。打个比方，落户北京就像考北京大学，名额有限制，成绩有高低，录取按排序，竞争讲规则。中国区域差距大，北京是优势资源集中的洼地，在通往人口自由流动的理想征途中，目前较为理想的选择就是通过积分落户，逐步解决这一多年积累的历史性难题。

认识二：没有最好，只有更好?；致浠且惶茁阆质敌枨蟮牟僮靼旆?，在明确的科学目标导向下，其指标体系和量化方法可最大程度地体现公平。

积分落户作为一条新增的落户渠道，与现行其他渠道并行同用。因为此前诸多因素特别是人为因素影响着普通劳动者的落户公平，故积分落户主要面向符合条件的普通劳动者，采用量化的方式，即通过设置一套指标体系，对落户条件指标予以量化，对每项指标赋予一定分值，累计达到一定分值时即可申请落户。之所以采用量化方式，是因为数学的量化方法可以把模糊的判断和笼统的描述，通过分值具体化、数量化、精细化，最大程度地去除了行政权力的不当参与，又可使有意申请落户者“计划自己的努力、努力自己的计划”，实现明明白白去争取、清清楚楚来落户。

好事须办好，积分落户要切实发挥其导向和评判功能，不但应尽可能增加政策执行的透明度，更应严格操作流程，经科学评估后，凡可公开的应一律置于全社会的监督之下，在明确的科学目标导向下，使其指标体系的设计、量化方法的确定、实际中的执行最大程度地体现公平。这也是决定北京户籍改革成败的重要一环。

认识三：北京积分落户制的指标设置相对公平合理，符合城市当前发展实际的公平是最大的公平。

北京积分落户管理办法涉及的评判标准基本为四项，即合法稳定就业、合法稳定住所（包含租赁）、参加社保年限、连续居住年限。在此基础上，延伸出由4个资格条件、2项基础指标和7项导向指标组成的“4+2+7”指标体系。这一指标体系基本可以说明一个人在户籍意义上的常居性、稳定性、社会性，大体反映出户籍制度在规范人口流动的管理特性的同时，又鼓励长期居住以稳定流动人口的服务特性。

称其指标设置相对公平合理，原因之一是其加分项和减分项并存，即对于什么可以为、什么不为或少为的导向意图很明确，使一个人的积分始终处于动态可为的进程中。原因之二是该办法在具体条款中，视不同情形作出了“积分不累计”“最高加**分”“只计最高分”等较为科学的限定，以有效杜绝加分的“贫富分化”，促进效率、兼顾公平。

北京既是全国的政治中心、文化中心、对外交流中心，又是科技创新中心，这一战略定位决定了：无论是四项基本评判标准，还是“4+2+7”的指标体系；无论是规定加分项或减分项，还是为创新创业者加分赋值；无论是重视这一条件、那一前提，还是鼓励人口流向这项产业、那个城区，都应当基本符合北京的城市整体发展规划。

积分落户办法既是权宜之计，又着眼于长远考虑

北京的积分落户管理办法即将试行三年，尽管其阶段性、过渡性色彩依旧浓厚，难以引导社会预期，但在现实条件的制约下，该办法可部分缓解之前因落户引发的系列社会矛盾，初步实现“总量控制”与“结构优化”的双重目标。

认识四：试行积分制的首要任务是解决当前的燃眉之急，消化需求存量。

长期以来，各大城市特别是北京，一方面有海量的申请者在争抢户籍资源，另一方面又需严格控制人口规模，这种张力之下，夹挤着多年来累积的、呈井喷态势的存量需求。因此，积分落户在面向普通劳动者的同时，重在解决那些进城时间长、就业能力强、可适应所在城市产业转型升级和市场竞争环境的人群的落户问题。既然所求大于所供，就有必要适当提高落户门槛，适当降低申请人的适格比例，比如申请落户的最重要条件是“在京连续缴纳社会保险7年及以上”，超出国家户籍制度改革意见对大城市落户条件明确提出“缴纳社保年限不超过5年”的要求。其期限之长，直接体现了优先解决存量的现实要求。

有学者估计，北京每年可通过积分落户的人数不过万人左右，意味着政策试行的三年内可能只有约3万人积分落户。即使这一人数只占近千万北京流动人口一个很小的比例，但由于积分制为广大普通劳动者公平有序落户铺设了一条可期可待的阳光通道，让他们看到了一线希望，可让因落户造成的社会紧张和社会焦虑在一定程度上得以纾解。改革步伐有轻重缓急，积分落户无异于是推进户籍制度改革的又一艘“破冰船”、又一场“及时雨”。

认识五：即使是试行试水，也要增加政策定力，既吸收合理建议，又不因人说三道四而浅尝辄止。

试行，就是尝试实行，看看是否可行，言外之意应是可行则行、不行则止。但积分落户管理办法并不是简单的试行，不是准备三年后“重打锣鼓另开张”、再换一套办法。因为，从2011年6月20日政协北京市第十一届委员会常务委员会第二十四会议提出积分落户制，到2016年8月11日北京市政府网公布积分落户政策内容，五年间相关争议之多、政策落地之难，多数人都深有体会。如今既已试行，理当且行且珍惜，使之不断完善、发挥高效。

诚然，积分落户作为新生事物，在倍受各方称赞的同时，也免不了要面对来自各方的质疑和不满、诘问和责难。这是任何一项社会改革都应承受的可承受之重?；Ъ母锊桓牟恍?，乱改也不行?；致浠ё魑Ъ母锏囊幌钪匾俅?，也须有政策自身的战略定力，须有方向、有立场、有原则，须在充分注重各项改革与户籍改革关系的基础上，处理好户籍改革整体安排与积分落户具体制度的关系、积分落户各项指标与城市内在需求的关系、积分统一性与城市内部地域差异性的关系、积分政策阶段性与长期性的关系。在京津冀一体化的框架中，还要特别处理好与天津、河北的关系。积分落户管理办法试行本身虽是权宜的，但眼光应是长远的、态度应是坚定的，必须统筹推进、精准推进、有序推进，确保改革本身的统一性和严肃性。

户籍制度改革应循守自然之理，防止人为扭曲

社会流动内涵丰富、形式多样，既包括社会成员从一种社会地位向另一种社会地位的流动，也包括从一个地域向另一个地域的移居。社会流动是社会结构自我调节的机制之一，然而我国由来已久的户籍管理，一直是人口流动难以挣脱的笼套。根本的解决之道，是遵循社会本身固有的演进规律，尽可能去除行政权力等人为因素的钳制。

认识六：掌握和利用人口流动规律，户籍制度本身也应纳入改革的去留范畴。

实现公民在择业、居住以及迁徙方面的必要自由，符合经济社会转型发展的需要。中国作为最大的发展中国家，其人口管理制度应当更加灵活、理性。北京是北京人的北京，也是全国人民的北京，倒退五百年，大家都是外地人，先来者拥有的福利，后来者为啥不能有？这样的争辩虽无助于解决现实具体问题，却提出了一个值得深思的理论问题：户籍管理制度的逻辑是什么，其正当性、合理性在哪里？这是关系到改革方向和目标的大问题。

户籍管理应遵从人口流动的一般规律。流动的人通常都是理性的“经济人”，当不同地域或产业间存在比较收益差异时，人口倾向于由低收益区域流向高收益区域。人口流动是理性选择，是公民的一项基本权利，国家和社会应当切实保障正常的人口流动，户籍管理应当服从人口流动规律，服务人口流动全程。当前，我们致力于建立以常住户口、暂住户口、寄住户口三种管理形式为基础的登记制度，正逐步实现居民身份证、公民出生证为主的证件化管理，户籍管理的理论基础将不复存在。由此看来，整体上取消户籍管理应当是各项社会改革整体推进之后的时间问题，但其中的有些改革可以先行。

认识七：城市规模层级与人口流动层级之间或有正向关系，这一关系或是保证积分落户制度公平的内生力。

人口因各种需要而流动，鲜有为流动而流动。一个城市的地域选择、规模容量、类型层级等因素，与人口的自然流动一定有某种必然联系，总体上可能保持正相关。比如，偏远山村的农民一般倾向于向乡镇所在地移居落户，然后才倾向于依次选择县城、市（区）、省城、首都。这种倾向性排序，大体上与一个地域能提供给人们因流动所能获得的总体利益密切相关。目前全国至少有超过百分之七十的流动人口居住在小城镇和县城关镇。

以当前的市级区域为考察对象，因各县（市、区）间存在较大的公共产品差距，财政转移支付力度在难以进一步加大的情况下，人口尚难充分自由流动，倘扩大到省域之间，则更见其难。由此可见，在新型城镇化健康发展进程中，城市的规模层级应是引导人口流动的“无形之手”，人口流动应是城市规模层级的坚实基柱。正因如此，积分落户才易于面向情形大体相似的群体，面向原有利益关联度相对密切的群体，面向通过努力可使结果大致相同的群体。这样的积分落户制度，才易于实现矗立在相对公平基础上的更加公平。

认识八：户籍制度改革的成败最终取决于城市发展与人口流动是否双赢。

户籍制度改革的目标是促进全社会人口高效有序流动和人力资源高效科学配置，其成败最终取决于城市内生力量与人口福利是否相辅相成、协调统一，更大范围内取决于各城市之间、城乡之间能否协调发展，这是更为根本的问题。

照此看来，户籍改革的最终目的不仅是给人口以迁徙的自由，给农民与城镇居民相等的权利，更重要的是使之获得自由发展的机会，赋予他们公平竞争的能力。也正是从这个角度讲，北京的积分落户对于促使普通劳动者提高个体素质与能力，促进社会成员的自由流动，引导实现人的自由而全面的发展与进步，具有改革攻坚的示范意义。

（作者分别为中央党校社会学教研室主任、教授；山西省纪委政研室干部、博士）