对职能交叉无能为力

公开资料显示，全国3191个县级以上地方政府全部设立了城市管理部门，其中3074个设立了专门的城市管理执法机构。已经初步建立起来的城市管理和执法体制，却在法律依据方面存在问题。

最突出的就是法律依据不协调，国家层面始终没有出台专门的法律法规，“大部分都是部门规范性文件?！敝泄ù笱Хㄖ握芯吭涸撼ね蹙床ń淌谒怠Ｕ庑┲捶ㄒ谰莘稚?，有的长期未作修订，有的存在交叉重叠问题，对同类违法行为有着不同的规定，远远不能满足管理和执法工作需要。

在此背景下，住建部在被国务院确立为主管部门后不久就拿出了意见稿，“是一件非常值得肯定的事情?！蓖蹙床ㄋ担右饧宓哪谌堇纯?，总结了我国过去20年城管执法经验，也为其他领域，如文化方面的综合执法立法进行了有益的探索。但是，显然还有更好的立法思路，即以不低于行政法规这一法律位阶的形式来规范城管执法。

中国人民大学法学院教授莫于川持相同观点：“虽然意见稿回应了现实的迫切需求，但法律位阶比较低，力度还不够，需要解决的一些问题还是没有解决。比如，城管执法需要协调，而部际关系不好规定在一个部门规章里，发生职能交叉时怎么办，都是部门规章不可能解决的问题?！?/p>

严格限定执法范围

在城管执法中，执法范围是最具争议的话题。城市管理和执法乱象，在很大程度上也与执法范围不明确有关。

实践中，许多城市的城管执法范围采取“7+1”模式，“7”是指市容环境卫生、城市规划、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理七个方面，“1”则大都是临时的、急茬的、难啃的、棘手的活。一些难管的其他部门不愿意管的事，如扫黄打非、土地管理、乞讨容留、养犬、城区防汛、历史风貌、强制拆迁等，一股脑给了城管。

意见稿以专章的形式对此专门作出规定，严格限定城管执法范围，主要涉及六大类。

住房和城乡建设全部领域；

环境?；す芾矸矫嫖荷缁嵘钤肷廴?、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染、城市焚烧沥青塑料垃圾等烟尘和恶臭污染、露天焚烧秸秆落叶等烟尘污染、燃放烟花爆竹污染等；

工商管理方面为：户外公共场所无照经营、违规设置户外广告；

交通管理方面为：在城市道路上违法停放机动车辆；

水务管理方面为：向城市河道倾倒废弃物和垃圾、违规取土、城市河道违法建筑物拆除等；

食品药品监管方面为：户外公共场所的食品销售和餐饮摊点无证经营、违法回收贩卖药品等。

意见稿给城管执法范围还留了一个口子，即上述事项之外需要城管执法的，应当同时具备下列条件：(一)与城市管理密切相关；(二)与群众生产生活密切相关、多头执法扰民问题突出；(三)执法频率高、专业技术要求适宜；(四)确实需要集中行使的。

对此，王敬波予以肯定。她坦言，原来一直担心立法会回到原来的行业执法，而意见稿中是肯定了综合执法的发展趋势与改革方向。对于综合执法范围的界定比较科学?！肮ビ械奶乇鹂?，不利于稳步递进的发展方向?！?/p>

莫于川则认为，从意见稿确立的执法范围来看，采取的狭义的执法概念，“与现行做法不是很一致”。例如，一些城管部门手中行使的部分审批权，如户外广告等，将因此退还给有关部门。

权限配置趋于保守

意见稿在一些细节上，也存在较大的完善空间。

王敬波提出，在权限配置上还应该再考量。在权限配置上还应该再考量。意见稿第十一条规定，需要集中行使住房城乡建设、环境?；す芾?、工商管理、交通管理、水务管理和食品药品监管六个领域中规定以外的城市管理执法事项的，省、自治区人民政府住房和城乡建设主管部门、直辖市人民政府城市管理执法主管部门应当会同相关部门提出意见，经省、自治区、直辖市人民政府批准后实施。

“是不是有必要报到省级政府，层级太高了，不利于因地制宜?！蓖蹙床ㄋ怠?/p>

队伍建设中的层级配置也存在商榷之处，意见稿第十九条规定，市辖区城市管理执法主管部门可以向街道派出执法机构。直辖市、设区的市的城市管理执法主管部门可以向市辖区或者街道派出执法机构。

“街道乡镇的执法队伍是否为派出机构性质，属于什么层级，在各地实践并不一样。但没有必要对街道乡镇的执法资源配置作出统一规定，要给予地方自主权。否则不切合各地实际，我还是倾向于以属地管理为原则的综合执法。”王敬波强调。

王敬波还建议增加执法信息共享的规定?！跋衷诤芏嗖棵偶涞男畔⒈诶菰斐闪酥捶ǜ盍盐侍狻Ｖ挥行畔⒐蚕?，才能真正实现执法协作的功能?！?/p>

应该鼓励公众参与

莫于川认为，意见稿对于公众参与部分的规定比较少，“城管执法应当依托于社会组织和市民，如果没有企事业单位的理解、配合与支持，城管执法的线索从何而来？行政检查发现线索也存在规定不足的问题?！?/p>

北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安表示，在管理主体上强调公众参与，推进多元主体共治。“城市治理主体应是多元的，不能是政府及相关部门单打独斗，而要组织和动员广大社会力量，如行业协会、社会团体、基层自治组织、社区组织、志愿者组织以及管理相对人的组织等。创建良好治理环境，要找到最佳治理方案，最大限度调动管理相对人的积极性，以消除执法阻力。”

莫于川对于及早出台法律或行政法规来规范城管执法抱有期待，“地方立法实践已经很充分了，由地方政府和地方人大作为立法主体出台的规定有几十部了。这都为法律和行政法规的立法提供了足够经验?！?/p>