原标题：全国政协“规范城管执法行为”专题调研系列报道 城管不能只有“管”

　　大到维护治安、解决纠纷，小到晴天查违、雨天防汛；不管，街头巷尾脏乱差；管，摊贩不满意，舆论压力大。执法稍微严格了点，负面评论潮水般袭来。面对执法内容的繁杂，中国城管的部分执法，常常陷入“主体不明，边界不清”的困境。

　　8月17日至20日，全国政协调研组在河南漯河、许昌、郑州三地调研中发现，在理顺执法体制的同时，明确树立服务型理念，让群众参与共建城市社会秩序，才能从根本上破解城管综合执法困局。

　　柔性执法，让执法更有人情味

　　2008年3月，为了让执法过程合法合情合理，许昌市城管执法队开始转为柔性执法。城管人员在执法时对初次违法违章者首先说服教育，让他们意识到自己的错误，同时一起探求解决方法。

　　2010年，运用数字化手段和大数据思维，许昌市政府建成了智慧城管便民服务平台，还开通了12319城市管理免费服务热线。市民在享受便民服务的同时，还可以通过平台参与城市管理，投诉身边城市管理问题，成为城市管理的参与者、监督者和受益者。

　　“这些创新让城管执法既便捷高效，又有人情味儿。”8月19日，河南省许昌市城管局长杨钧安在座谈会上介绍说。

　　许昌市的创新做法获得了调研组一致肯定。全国政协委员刘新文认为，城市管理不是一味地治理，而是服务。“许昌城管执法队柔性执法、人性化服务市民，值得推介。”

　　“在我国有关城管综合执法领域，许昌市在没有统一管理规范的前提下，创出行之有效的工作方法，为全国创造了经验。”全国政协委员何香久表示说。

　　网格化管理，让执法者责任更明确

　　当前的城管主管机构是谁，城管到底该管什么，全国没有统一规定。“现在的城管执法机构，可谓是‘上无爹娘，儿孙满堂’。”8月20日，郑州市政府副秘书长薛永卿打趣说。

　　对于城管执法主体不明现状，全国政协委员陈冀平给出了药方：中央应有顶层设计，但城管机构不能一味地靠等。“地方政府应建立高素质执法队伍，以服务理念去解决矛盾。没有服务，很难做到和谐城市有序发展。”

　　2002年，中编办、法制办分别就综合执法和集中行政处罚权进行了试点，全国几百个地级以上城市大多以市容环卫部门为班底组建了城管执法局。但至今全国没有出台相关法律认可这个机构，通常是各省市根据各地区情再增加或者减少执法内容。

　　“中央提出综合执法的方向是对的，但综合到什么程度则要进一步细化，明确权力清单，减少分工时的随意性。”座谈时，陈冀平委员针对河南省政府部门反映城管执法弊端时回应说。

　　全国政协委员、中共中央党校党建教研部主任王长江认为，地方城管应该增加群众参与度，如发挥社区自治管理、社团参与共治等。

　　执法边界不清的问题同样也困扰过漯河市城管部门。漯河市副市长刘国勤介绍，为了理顺执法体制，漯河市结合国务院颁发的《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，进行了有益探索。

　　漯河市政府推行三级治理制度，市政府保留22条主干道治理权，其他全部逐级下放区、街道办。在“路长”负责制基础上，政府将全市分为若干网格，每个网格设置5个管理员，将管理中心下沉、关口前移，让执法者责任更明确。

　　全国政协委员、河南省政协副主席孔玉芳认为，小商小贩的背后有民生所系，寓管理于服务以及“公共管理”等理念，应是城管改革的方向。“执法型”向“服务型”转变，会更大发挥社会矛盾缓冲器的作用。

　　“我们在综合执法时，既要尽力而为，也要量力而行，坚持便民利民，也要考虑追溯问题根源。比如不许乱扔垃圾，如果你在规划前建造多个方便的垃圾筒，问题就会迎刃而解。”8月20日，在郑州举行的座谈会上，全国政协常委、全国政协社会和法制委员会副主任朱孝清的话获得了委员、专家及当地城管部门的一致赞同。

　　城管执法体改，如何实现良性运转？

　　四天三地的调研，让委员们对城管执法有了深入了解，但也发现了一些问题：上述三个城市普遍存在棘手难题：编制不够。

　　据河南省住建厅副厅长巩魁生介绍，河南省市县（区）城管局机构116个，一线执法人员2万余人，其中将近一半是执法辅助人员。执法力量不足越发严重，导致很多地方聘用临时工执法等问题。

　　“临时工何时能消失，这也是我们的呼声。”巩魁生说，素质低下和执法资格不具也是备受社会诟病的原因之一。

　　对此，河南省编办也头疼不已。“各市城管执法者或是公务员，或是事业编，甚至有的是混编。在国家严格控制编制增加的前提下，我们批准（编制），违规；不批，地方违法。”河南省编办事编处处长胡彦宏说。

　　在调研中，委员们发现城管部门和编办统计的数据差距巨大。陈冀平委员建议应予以重视。“编制是否清晰，直接牵连着在职人员人事、财政保障。作为顶层设计的中枢部门，编办定职定编，显得尤为重要。”陈冀平委员认为，其他行政执法部门在向城管移交执法权的同时，编制也应一并移交。

　　陈冀平委员说，从调研结果看，编办、住建厅等部门对城管体制改革的理解也不完全一致。他希望，各个部门跳出条框的思维限制，统一认识，协力同心，最终实现城管执法体制改革的良性运转。