原标题：关于建议制定我国公物赠与法的建议

　　我国公物包括中华人民共和国的国家财产和中华人民共和国社会集体财产两部分，不论国家财产还是集体财产，可以说都是中华人民共和国公民的共同财产。我国向发达国家或不发达国家的无偿赠与，动辄数百亿美元之巨，应当经过法律程序，征得财产所有人的同意。为此建议制定我国公物赠与法，通过正当的法律程序进行无偿赠与，规范公物赠与领域中的诸多问题。

　　我国实行以公有制为主体、多种所有制并存的经济结构形式，全民所有制、集体所有制下的公物占据我国“财富金山”的90%以上。真真假假的“公物赠与”可谓遍及国家、国家机关、国有企事业单位及其它与国有或公有制沾边的单位组织。如不及时纳入法治轨道，势必形成一个又一个的“财产黑洞”和“权利黑洞”，无情地吞噬着公物权利人的财产利益，人民将成为最大的受害者。

一、 公物赠与行为的“泛化”

　　公物赠与行为主要包括国家或政府的赠与行为和集体组织的赠与行为。国家赠与行为是指以国家或政府名义，将国有即全民所有的财物无偿地赠与他国、他国政府、其他集体或他人的行为以及无对价性减免国家或政府应收债权的行为。例如：在短短几年时间，我国政府已经向朝鲜、南联盟、巴基斯坦、南非、埃及、刚果（布）、柬埔寨、苏丹、蒙古、卢旺达、哈萨克斯坦、乌克兰、摩尔多瓦、乌兹别克斯坦、印尼以及经济发达的美国等多国提供了多种形式的无偿援助；在2006年闭幕的中非合作论坛北京峰会上，中国政府做出庄严承诺向非洲多国提供全方位、多领域无偿援助。原中国人民银行行长周小川表示，中国积极履行非洲开发银行成员国义务，并对其业务发展提供资金支持。为向非洲国家提供技术援助，中国与非洲开发银行设立了 200 万美元的双边技术合作基金；中国共参加七次非洲开发基金增资，已向该基金累计承诺捐资 3.64 亿美元，实际捐资 3.14亿美元；中国还积极参与非洲开发基金多边减债计划，承诺在 2006-2007年认捐约 284 万美元。中国政府与索马里过渡政府 2007 年 5 月 23 日签署协议，中国向索马里提供 2000 万元人民币无偿援助，以帮助索马里重建?；褂邢蚵砥涠僭３?、向埃博拉疫区赠400余万美元等等。

　　公物赠与的“公物流向”一般分为：国家对国家、政府对政府、国有单位或组织与集体单位或组织相互之间、国有单位或组织相互之间、国有单位或组织对私营组织或私人、集体单位或组织对私营或私人等实施赠与。共同的特点是赠与者的身份具有“公”性，受赠者具有广泛性。

二、 公物赠与行为的正当性分析

　　既然是一种赠与就应当符合赠与行为的一般正当性规则。正当性规则之一，赠与目的适利。要求赠与人应当从赠与物权利人的利益出发，不能假公济私、损公肥私、中饱私囊、权物交易；正当性规则之二，赠与人适格。要求赠与主体应当是财产所有权人或经所有权人授权的人；正当性规则之三，赠与物数量适度。要求赠与人不能过度赠与，应当认真权衡财产权人的财产支付能力，量力而行；正当性规则之四：赠与物质量适德。要求赠与物不应带有可能致人伤害的质量瑕疵，如美国曾经向我国捐赠带有细菌的医用垃圾，即属赠与物质量上不适德；正当性规则之五：赠与程序适规。要求赠与程序符合法律法规的规定，绝大多数国家规定相当严格的公物赠与程序, 制定极其苛刻的公物赠与条件，国家赠与必须经议会表决、政府听证、论证、评估、登记、总统宣布、慈善机构执行；正当性规则之六：赠与动机适善。赠与行为在法律上属于诺成性单方法律行为，所以要求不应附加任何附随义务和条件，大多基于帮助受赠人度过难关的友好动机和加强了解、增进友谊的善良意愿。

　　作为外交政策的组成部分，各个国家不论贫穷与否都曾经历过“赠与”或“受赠”。但是，与发展中国家相比，美、英、日、法、意等国家在对贫穷国家援助方面做得很不够，且美、英、日等国向国外援助时带有明显的有偿性质，多基于自身战略利益考虑，表现为：数量少，品种单一，以军火等武器为主；赠与程序复杂；目的性强，带有“明帮实控”特点，目的是实现对受赠方的实际控制；民间机构援助或国际慈善组织援助居多，国家一般不以国民公物捐赠，除非非常时期，从国家长远的战略利益着想，才能经过极其严格程序，由政府出面实施对外援助；有偿援助多而无偿援助少，接受其援助要承受一定的本息代价；深受实用主义价值观支配；对外援助是海外扩张和霸权外交政策的有机组成部分。

　　我国是世界上最大的发展中国家，人均生活水平很低，仅我国农村目前仍有 8000 万人的生活标准低于每天 1 美元的国际贫困标准,需要外国政府继续提供帮助。我国城市充斥着大量的下岗失业人员、享受低保人员、流浪乞讨人员，大、中、小学校还有一定量的学费无着落、生活无保障的学生。每年高考结束后，各省都会出现一批需要靠捐款入学的高分考生。这些现象说明我们国家尚不富裕，我们国民尚未共同富裕。国家有许多可供选择的“外交空间”，但国民则没有许多可供选择的“受赠空间”。如此大规模的实行所谓的“经济外交”战略在我国缺乏现实正当性基础。主动赠与应当量力而行，被动赠与（即债务减免）也应在维权方法穷尽后方可采用，对于已经减免的外国债务尚有可选替代方法。正如外交学院周永生教授在接受《瞭望东方周刊》记者采访时所言：“应该提倡贷款而不是大规模赠与，无偿赠与付出太大，而且相对回报过少，中国目前还没有这种力量；同时，贷款也要具体问题具体分析，要考虑贷款风险，对发展中国家的项目以及国家的信誉都要进行考察。所以在审查项目时要综合考虑，既要有政治和战略考虑，也要有商业计算；对某些债务有两种办法可以解决，至少是部分解决，第一是延期偿还；第二是债转股，把伊拉克欠中国债款转为在伊拉克有关项目中的中国投资股权。事实上，俄罗斯在宣布免除伊拉克 65%债务时明确表示，伊拉克临管会将以允许俄罗斯公司参与伊拉克重建作为回报。在减免当中应该更多的按照市场规则来进行，而不是由政府‘一刀切’”。

三、 公物赠与行为的合法性分析

　　关于“私”对“公”赠与行为及“私”对“私”赠与行为已有《民法通则》、《合同法》等比较完善的法律予以规定。而对于“公”对“公”及“公”对“私”实施的赠与行为的规定尚付阙如。我国目前的“公物赠与”与“公物受赠”行为存在严重的制度性缺失，亟待立法予以规范。

　　对于公物不论是主动的赠与还是被动的减免，亦不论是基于政治上的“经济外交”策略而为的公物赠与行为、基于经济上的“市场拓展”策略而为的公物赠与行为，还是基于道德上“感情回报”而为的公物赠与行为都不能、不允许也不应当突破法律的底线，因为赠与不仅会损害国家、集体或广大民众的合法权益，而且还会危及自身的安危，缺乏正当性与合法性的公物赠与行为不仅是对国家或集体公权力的滥用，而且是对民主与法制的践踏和蔑视，都是与依法治国相背的，其折射出的深层原因在于立法滞后与财政决策民主问题。但是，蕴涵情感因素的互惠原则是中国赠与法律传统的内在原则, 在这微观的日常规则中暗含着宏大的政治统治的机理；法的现代化确实有助于克服传统中的不平等和依附性成分；但作为人类社会最古老的规则之一的互惠原则，作为人类社会最古老的情感之一的感恩之念，在理性化之后仍然以一种隐忍的方式牢固地存在于现代赠与法律中。

　　对此，应当有针对性地加强公物赠与行为领域中的公物赠与法制化和赠与法制民主化进程，借以消解公物赠与过程中根深蒂固的情愫因素和政治因素的滥觞。

　　为此建议：

一、 赠与行为法制化

　　借《物权法实施细则》制定之良机，在《物权法》第二章：物权的设立、变更、转让和消灭，第三章：物权的?；ぃ谒恼拢核腥ㄒ话愎娑ǎ谖逭拢汗?、集体和私人所有权等章节的实施细则中对公物赠与的赠与主体、赠与条件、赠与程序、违法赠与责任、权利人救济途径等方面“给与无偿援助”。应当对“公物”这一公有制为主的社会背景下“产物”的处分权予以“特殊关照”。以立法形式确立旨在规范公物赠与行为的条件、程序、社会影响、公益效果等评估机制和责任追究机制，以便彻底堵塞因“公物赠与”和“公物受赠”而诱发的法权“黑洞”。西方国家在这方面的设计更为细致。随着中国对外援助越来越多，应对此充分重视，在程序上和制度设计上应更完善，特别是完善人大论证通过的制度。

二、 赠与法制民主化

　　国家用以赠与的财产是全体公民的财产，涉及到全体纳税人的利益及全体国民的权益，集体用以赠与的财产是集体成员的共同财产，关系到全体集体成员的切身利益和权益，应当赋予民众或全体成员以更多的知情权和参与权。这种民众知情权与参与权不仅体制在赠与法律或赠与规则的制订过程中，而且更要体现在赠与的执行、评价、决策及监督等整个过程中。这正是法制进程中的民主化过程。我国现在正处于经济结构调整时期，中西部建设等问题也需要大量资金，政府在对外援助的决策过程应多听取各方面意见，对民众有个交待。

三、 公物赠与的程序化

　　赠与合同的无偿性是其与其他合同不同之根本所在，决定了赠与合同与一般商务有偿合同存在差异，甚至是根本性的差别；赠与为单向财产之流转，难有通常交易关系所能实现的财产增值，实现最佳资源配置的社会功效。赠与的单向流转和无偿后果，势必影响到与之相关的人们的利益，也成为对赠与持否定态度的依据。但是，赠与毕竟是良好道德和社会关系和谐的体现，是公正、正义的载体，与法律所追求的基本价值相包容，不可能完全杜绝。公物赠与与私物赠与的关键性区别在于公物的所有人与赠与人分离，私物赠与不存在两权分离和所有权主体虚位现象，所以，不能简单地将私物赠与的法律规定直接拿来套用规范公物赠与行为，公物的处分权行使着实应当更加民主化和程序化。