全国政协人口资源环境委员会

　　■编者按：

　　我国是海洋大国，大陆岸线长达18000多公里，沿海滩涂约有3.8万平方公里。近年来，随着我国工业化、城镇化的快速发展，用海用地总量需求增长迅速，而滩涂实际利用效率不高，滩涂湿地大量丧失，滩涂原有生态系统破坏严重，沿海滩涂承载能力与经济发展之间的矛盾日益凸显。

　　今年4月下旬，全国政协人口资源环境委员会组成调研组，由李成玉副主任带队，赴河北省沧州市渤海新区、唐山市曹妃甸区、秦皇岛市北戴河区和港口、辽宁省葫芦岛市和营口市鲅鱼圈区等地进行了深入的实地调研，深入研究了沿海滩涂资源开发利用和生态?；は肿础⒐婊凳┣榭鲆约按嬖诘奈侍?，并多次召开座谈会，听取各方面意见，形成了《关于沿海滩涂开发发展道路与?；で榭龅牡餮斜ǜ妗贰?/p>

　　近几年，河北、辽宁等沿海省市党委、政府高度重视滩涂生态保护，科学开发滩涂资源。为加强管理，河北省设立了渤海新区管委会，秦皇岛积极推进北戴河、南戴河生态环境综合整治工程，取得显著成效。辽宁实施沿海地区开发建设环评先行政策。但是，由于我国粗放型的经济发展模式和沿海省市工农业生产与城市建设，沿海滩涂资源受到不同程度的破坏。

　　聚焦问题

　　粗放利用湿地缩减生态退化

　　围填海规模增长过快，超出了承载能力。沿海各地将围填海作为缓解沿海地区土地供需矛盾、拓展发展空间的重要途径。从建国初期到上世纪末，我国沿海地区围填海造地总面积约12000平方公里，主要为农业用地。新世纪以来，围填海主要用于港口码头、电厂和临港工业等。以环渤海地区为例，围填海面积2000—2010年共约1573平方公里，其中1147.4平方公里为2005年以后新增面积，占全国同期围填海新增面积的52.6%。渤海自然岸线由2000年的约921公里，减少到2010年的约682公里，共减少239公里，占渤海自然岸线的26%，是自然岸线减少最多的沿海地区。

　　沿海滩涂资源利用效率低，可持续开发利用面临重大挑战。我国是海洋资源利用大国但还不是强国，开发过度与利用不足并存。绝大部分的海洋开发活动集中在海岸滩涂和近海，远海开发利用不足。例如临港工业区是海洋经济主要活动区，主要发展以装备制造、海洋交通运输、石油化工、钢铁等为主导的产业格局。由于缺乏全局性统筹规划，各地立足于自身资源竞相开发，从渤海湾到北部湾，大型石油化工、港口码头项目争相上马，临港工业园遍地开花，产业同质同构严重，产能过剩，布局分散。

　　近海和海岸滩涂湿地面积加速减少。沿海滩涂湿地拥有丰富的生物多样性，有多种栖息动物资源，是重要的鸟类迁徙“中转补给站”和越冬、繁殖地。根据国家林业局第二次全国湿地资源调查（2009—2013年）结果，我国近海与海岸湿地面积约5.8万平方公里，占全国湿地总面积的10.85%，但与2003年第一次调查相比，减少了约1.36万平方公里，减少率约为23%，远高于全国平均减少8.8%的水平。而纳入?；ぬ逑档慕鲈?.4万平方公里，?；ぢ饰?4%，远低于全国43.5%的平均保护率。大规模的围填海工程使环渤海成为我国滨海湿地和自然岸线丧失最严重的区域。自1980年以来，渤海湾损失的滩涂达530平方公里，占渤海湾滩涂总量的59%。

　　沿海滩涂生态系统功能退化严重。围填海直接改变了海岸带和近海的地貌，影响了纳潮量和海水自净能力，造成滩涂生态系统功能退化和野生渔业资源的衰退。尤其是渤海海域，近年来渔业资源更是严重衰退，作为渤海渔业支柱的对虾资源，年产量由上世纪70年代的34万吨，下降到目前的不足千吨。围填海破坏了泥沙动态平衡，造成港口航道淤积速度加快，海岸侵蚀现象也不断加剧。沿海湿地的破坏导致生物栖息地丧失，生物多样性明显减退，鸟类种群数量也不断下降。

　　沿海滩涂海域的环境污染总体状况依然严峻。资料显示，每年排入渤海的污水总量达60亿吨。海域污染仍呈总体上升趋势。近海海洋生态环境压力持续增大。以2013年海洋环境公报为据，我国近岸海域劣于Ⅳ类海水标准的区域主要分布在辽东湾、渤海湾、黄海北部、长江口、杭州湾、珠江口部分的近岸海域，且部分海域污染还有所加重。渤海海域Ⅳ类和劣Ⅳ类水质面积自2005年起总体呈增长趋势，2010年达到最大值近2万平方公里，占渤海总面积的1/4。据调查，我国水产养殖业占全球的60%，大面积的滩涂湿地被养殖网箱和盐场占据，水体富营养化不断加剧。

　　剖析原因

　　经济发展与滩涂承载矛盾突出

　　造成这些问题的原因：一是地方经济发展的冲动与土地资源的短缺的制约，成为推动围填海的根本推手。沿海地区是我国人口最集中，工业最密集的地区，土地资源短缺的矛盾最尖锐，向海洋要地是各沿海城市的普遍趋势。二是经济社会发展与土地利用总体规划、海洋功能区划等规划层面协调统筹不够。各地方在短期利益驱动下，岸线规划使用管理不科学，由此造成临港工业、港口码头岸线等重复建设、粗放式管理，难以发挥我沿海地区岸线资源的整体功能。三是管理体制不顺，陆海分割，多头管理，政出多门，部门间缺乏有效协同等。填海造地已经成为地方政府规避建设用地指标约束的重要方式。四是海洋科技创新和支撑能力不足。我国海洋科技对海洋经济的贡献率据统计为50%左右，低于发达国家70%-80%的水平，不能满足增强海洋能力拓展的战略需求。

　　寻计问路

　　走海洋经济绿色发展之路

　　全球3/4的大城市、工业资本和人口集中在沿海，我国十一个沿海省区以14%的国土面积，养育了全国50%的人口，创造了全国60%的GDP，沿海地区在未来经济发展中仍是主要承载地。沿海滩涂应坚持开发与?；げ⒅?，科技创新驱动，从增效、节约和减排三个方面入手，走海洋经济绿色发展之路。

　　更好发挥政府和市场作用，加强沿海滩涂管理的制度化、规范化建设。要真正实现市场起决定性作用的滩涂和近海资源利用格局，必须明确责任主体，加强部门协调配合，切实理顺管理体制。建议由综合管理部门牵头，实行环渤海地区协调联动机制，并按照党中央关于京津冀一体化发展的决策，对河北沧州渤海新区予以先行先试政策支持。国家有关主管部门和地方各级政府要按照规划、依法、科学、集约、生态用海的目标和已批准的海洋功能区划确定的类型区推进岸线开发，从严控制围填海用海项目。

　　加大海域环境污染防治力度。通过深化工业污染源治理、加快环?；∩枋┙ㄉ琛⒓忧颗┮得嬖次廴痉乐魏椭氐愫Ｓ蛭廴局卫淼茸酆洗胧?，严格控制排污总量。建议尽快出台专项政策，进一步加强船舶污染检测。加大渔业生态环境综合治理，调整养殖布局，减少渔业养殖污染。加快建立海洋生态补偿和区域间的财政转移支付制度。

　　划定生态?；ず煜吆椭匾乇；で＝睾Ｖ匾氐纳锒嘌员；ち形氐?，严控自然岸线保有率，加大生态修复工作力度，实施湿地恢复工程，推进防护林建设。加强环境监测体系建设，恢复湿地自然功能，将滩涂湿地生态环境保护纳入政府考核体系。

　　尽快制定沿海地区整体开发与?；す婊９乙⒆愠ぴ斗⒄拐铰?，科学调整产业布局，吸纳城镇人口，依法?；せ肪常寡睾５厍谌ひ祷?、城镇化的进程中起到引领作用，真正成为基础雄厚的经济带。严格执行围填海年度计划指标制度，真正纳入国民经济和社会发展年度计划。

　　大力提高获取深远海资源的技术水平和能力。做好海洋科技创新总体规划，设立国家重大专项。严格实行沿海产业准入制度，坚持有所为有所不为。重点在深水、绿色、安全的海洋高技术领域加强突破，特别是要加强海洋经济转型过程中急需的核心技术和关键共性技术的研究开发。

　　调研组人员名单

　　组长：

　　李成玉（全国政协常委、人口资源环境委员会副主任，中华全国供销总社原理事会主任、党组书记）

　　成员：

　　王兆海（全国政协委员，海军原副政委）

　　孙步新（全国政协委员，中国邮政集团大客户中心副总经理）

　　沈瑾（全国政协委员，河北省林业厅副厅长）

　　宋原生（全国政协委员，国务院三峡办原副主任）

　　武献华（全国政协委员，辽宁省政协副主席，民建辽宁省委主委，东北财经大学副校长）

　　秦升益（全国政协委员，北京市工商联副主席，北京仁创科技集团董事长）

　　聂振邦（全国政协委员，国家粮食局原局长）

　　周秉建（女）（全国政协委员，财政部离退休干部局原巡视员）

　　■延伸阅读

　　滩涂是海滩、河滩和湖滩的总称，指沿海大潮高潮位与低潮位之间的潮浸地带，河流湖泊常水位至洪水位间的滩地，时令湖、河洪水位以下的滩地，水库、坑塘的正常蓄水位与最大洪水位间的滩地面积。海洋滩涂系指大潮时，高潮线以下，低潮线以上的，亦海亦陆的特殊地带。滩涂不仅是一种重要的土地资源和空间资源，而且本身也蕴藏着各种矿产、生物及其他海洋资源。

　　我国海洋滩涂总面积217.04万公顷，主要分布在北起辽宁、南至广东、广西和海南的海滨地带，是海岸带的一个重要组成部分。我国著名地理学家、气象学家竺可桢《十年的综合考察》中说：“由于我国是港湾和浅海发达的国家，在渤海湾、胶州湾、长江口、杭州湾，以及各地已进行的滩涂调查工作，对于进一步发展水产、盐业、潮汐发电、农田水利、航运等方面都将发挥作用。”

　　滩涂资源用途很广，主要有以下五方面：第一，可以开辟盐田，是发展盐化工原料基地的好场所。第二，围海造地，增加耕地面积。第三，发展滩涂水产养殖业。第四，填筑滩涂，解决沿海城市、交通及工业用地问题。第五，海涂是发展海洋旅游业的重要场所，无论是沙质海滩，还是泥质滩涂，都可发展具有特色的滨海旅游。（郜晓文整理）