今年全国两会审议通过的政府工作报告指出，2014年要“清费立税，推动消费税、资源税改革”。占据我国能源消费结构达70%的煤炭资源税改革在徘徊多年后迎来了加速期。

　　资源税从量计征早已“过时”

　　当前煤炭仍根据国务院1993年颁布的《资源税暂行条例》，按“从量计征”的方法征税。以动力煤为例，即是根据重量为计税依据，按照固定税额标准计征。企业纳税多少与开采量挂钩，而与资源价格无关。

　　1984年以前，我国对资源开采并无税收规定。1984年9月18日，国务院颁布《资源税条例（草案）》，决定从1984年10月1日起对开采石油、天然气和煤炭的企业开征资源税，采用从价定率的方式，计税依据是销售利润率超过12%的利润部分。

　　然而，由于受1985年钢材、水泥等建筑材料的轮番涨价，以及企业财会制度变化等因素的影响，1986年财政部先后发布《关于对煤炭实行从量定额征收资源税的通知》（已失效），对资源税改用从量定额征收。

　　1994年，《资源税暂行条例》正式实行。资源税的征收范围扩大到所有矿种的所有矿山，不管企业是否盈利普遍征收。

　　随着全社会工业化的快速发展，煤炭产品产量快速增长，新生的各种行业所需的煤炭品种不断衍生，煤炭价格不断上涨。2003年，煤炭资源开始实行“招拍挂”（招标、拍卖、挂牌）。此后，在煤炭行业公认的“黄金十年”中，煤价由一吨几十元增长到上千元。

　　但与此同时，资源税并未做过任何调整。在煤炭销售价格高涨的前提下，每吨煤征收的资源税不分类别，只按定额征收，出现了一种与税收经济规律完全相反的奇怪现象：价格越高征收率越低，造成企业利润与资源税税负成反比，进而导致资源开采浪费和利用不合理。

　　山西汾渭能源咨询有限公司煤炭市场分析师王旭峰告诉《中国经济周刊》，在施行从量计征的过程中，价格变化并不影响企业税负，因此导致许多企业注重开采优质资源而放弃部分劣质资源，造成了资源浪费。然而，也正是由于煤炭价格不断上涨，地方政府设立了过多的收费项目，在煤炭运销环节上，收费非常复杂。

　　从2004年起，国家先后分4次，对18个省份上调了煤炭资源税。但是，原本计划2007年实行的资源税改革，由于通胀压力加大被暂停。

　　2010年，经过新疆试点，石油、天然气资源税由从量计征改为从价计征的改革推广到12个省份。煤炭资源税的改革呼声也越来越强烈。

　　今年两会，全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康公开表示，他所提交的提案是“以经济手段为主化解雾霾等环境威胁”，建议逐步将资源税覆盖到煤炭行业。

　　贾康表示，资源税是现有税种的一种“绿化”，税率制定机制由“从量”变“从价”，更能体现资源产品的稀缺性。如果改为从价计征方式，“哪怕是5%，税负一下子也能提高10倍。”

　　寒冬期是改革的好时机

　　王旭峰介绍说，针对煤炭资源税改革的声音每年都有。2011年11月1日，修改后的《资源税暂行条例》正式施行。此前的每吨石油资源税为30元、天然气每千立方米7~9元，一律调整为按产品销售额的5%计征。而煤炭资源税改革却迟迟没有落地，主要原因在于当时煤价仍处于上行趋势，推动资源税从价计征，煤企较容易将压力转移到电力、钢铁等下游产业。“（改革）在煤价下行的时期比较容易推进。”

　　从2011年第四季度开始，煤炭行业形势已经出现了大逆转，并且没有走好的迹象，改革的时机悄然而至。中国煤炭工业协会发布的数据显示，2013年前11个月大型煤炭企业利润同比下降37.03%，亏损额同比上年增加16.7%。

　　在宏观经济增速放缓、国家环境战略调整、煤炭行业产能过剩的大背景下，煤炭企业利润持续下降。业内人士普遍反映，煤炭行业已进入“寒冬期”。

　　国家税务总局局长王军指出，因目前CPI（居民消费价格指数）和PPI（工业生产者出厂价格指数）都比较低。煤炭处于买方市场，实行从价计征改革对下游产业的影响较小，是推进资源税改革的最好时机。

　　煤炭资源税改革似已无悬念，而对企业来说，由“从量计征”转向“从价计征”究竟意味着什么？

　　按照此前山西、新疆等多地上报的资源税从价计征改革方案显示，拟征税率区间为2%~10%。许多业内分析认为，未来“从价计征”的税率或将按照2011年我国油气资源税改革的经验，按照产品销售额的5%征收。

　　安徽某大型煤电集团子公司财务人员为《中国经济周刊》算了一笔账：目前无烟煤市场含税价约为每吨400元人民币。以一个年出产100万吨无烟煤的矿井为例，按照从量计征的方式，资源税约为3.2元×100万吨，为32万元。若按照从价计征的方式，以5%的税率计算，资源税则为5%×100万吨×400元，为200万元，是之前的6.25倍。

　　改革的关键是清费立税

　　然而，煤炭资源税的改革并非计征方式改变这么简单。“有考虑过这方面（煤炭资源税改革），目前没有应对的预案。”山西某大型煤业集团工作人员告诉《中国经济周刊》，如果最终税改导致企业成本增加，也只能将这部分成本转嫁到产业链下游。

　　企业的成本压力远非资源税一项。

　　“涉煤税费比梁山好汉还要多。”中央财经大学教授、中国煤炭经济研究院院长岳福斌告诉《中国经济周刊》。2013年，由他领导的课题《加快推进我国煤炭税费制度综合改革研究报告》（下称“《报告》”）指出，目前我国涉煤的税费不少于109项，除21个税种外，还有不少于88项的各种规费。其中，比较常见的包括矿产资源补偿费、煤炭价格调节基金、铁路建设基金及各种协会会费等等。除税收以外，政府收费占煤炭企业净利润达43%。

　　“如果其他规费没有变化，按现在矿上的利润水平，改为从价计征会造成亏损。”有财务人员表示，在产能过剩的大背景下，煤炭行业已由“暴利行业”变为“微利”。如果再给企业成本加码，或者会更加雪上加霜。

　　中国矿业联合会副会长陈先达也对《中国经济周刊》分析指出，目前许多省市针对煤炭企业所征收的，实质上是一直“税费错位”，等同于另一种形式的资源税。

　　岳福斌分析指出，煤炭资源税费并存的制度对煤炭产业的发展带来了弊病。从微观角度来讲，税费并存的现实增加了企业的负担；其次是导致中央财政可支配的收入不少，这也可能是中央政府特别强调要加强煤炭资源税改革的原因；三是导致管理混乱；四是容易滋生资源腐败，最终影响了煤炭产业的健康发展。

　　“所以关键是清费立税。”在岳福斌看来，凡是能够通过资源税来收缴的就并入资源税，能够计入资源税的相关规费都要取消。在这种形势下推动煤炭资源税改革，必须“加减并举”，为煤炭产业输入“正能量”。从价计征方案，不能只考虑国家财政收入最大化的问题，只做财政收入的加法，不做企业负担方面的减法。而所谓的“减法”，就是把其他不合理的收费减掉，这也正是资源税改革阻力所在。

　　而在2013年十八届三中全会期间，贾康在接受媒体采访时表示，资源税改革是“牵一发而动全身”，作为推动基础品、能源品价格改革的重要契机，将要“牵动整个产业链上的一系列的既得利益”。

　　“中央政府、地方政府和企业三者的立场肯定不同。”王旭峰表示，在他看来，地方政府很难放弃规费。对于部分大型国企，或会采用“以量补价”的方式，从而抵消因资源税上调带来的压力。而同时在政策压力下，生产规模较小和资金能力较为脆弱的中小民营煤矿企业将逐渐被淘汰出局。“毕竟他们对市场最敏感。”

　　3月10日，王军在两会现场指出，煤炭资源税改革能很快成功推出。改革的进一步方向是三方面的：一是加快从价计征改革，二是清费立税，三是逐步扩大征税范围。