“城管执法不时暴出的各种负面新闻，似乎已经让整个行业成为“过街老鼠”，然而，城管到底管什么？怎么管？谁来管？却似乎连城管自己都说不清。一个连自己都说不清楚的管理，又如何能不被社会所诟病？而造成这种尴尬的根源又在哪里？”

        城管之困，似乎已经变异。因为管理权限、执法主体和行为失范，已经让这个城市综合执法系统形象备受各界质疑，并让政府形象受损。

       但在无数个城管执法纠纷中，除了被执行人的弱势被社会广为同情外，城管执法者似乎也有很多委屈，但在全国政协委员、致公党上海市委副主委蔡建国看来，这一切都是城市执法遭遇法律空白所带来的后果。

   城管执法受到挑战和质疑

       “老生常谈，还得年年谈。”作为第一位向全国两会提交呼吁国家应该尽快制定《城市综合管理法》提案的委员，蔡建国谈起提案初衷时，面色凝重。

        “无论在单位上下班，还是出差时候在街头，我经常都能看到一些城市里一道独特‘风景’——或是看到街上原本正在做生意的小商小贩听到一句不知道谁喊的‘城管来了’，瞬间四处散去，或是不知道因为城管执法到底是否失当，而遭到周围小商小贩的‘包围’。”蔡建国说，现在走到哪里，都能听到针对城管的负面评论。

       去年沈阳小贩夏俊峰案件和接连发生的湖南临武城管打死瓜农、延安城管打人等事件，让城管形象进一步下滑，城管执法公信力受到了严重挑战和质疑。蔡建国说，虽然存在一些问题，但城管执法工作仍不可或缺。十八届三中全会确立了社会治理的执政理念，城管执法是社会治理的有机构成部分，在社会治理中占有重要位置。无论发达国家还是发展中国家，政府对城市的管理都十分必要，城管执法作为城市管理的重要手段，对于维护城市秩序正常运行发挥着不可替代的作用。

       “虽然我们认为城管在未来城市现代化中不可或缺，但我们必须承认，由于种种历史原因，我们的城管队伍建设的确有些跟不上时代步伐。”蔡建国对城管队伍有很多调研，在各地城管队伍中，大家对城管的理解主要是“管”上，因此在招录城管队伍时不太注重素质和执法水平，而是着重看这些人敢不敢执法。但随着人们法制观念的增强，维权意识的提高，“野蛮”执法显然已经不合时宜。

       更为重要的是，在备受外界质疑同时，在城管执法主体内部也出现了争议。很多人认为，现在城市执法存在很多漏洞，甚至很多执法于法无据；而同时越来越多的城管执法者也对执法的粗暴性提出质疑。

 “借法执法”怎能破解执法之困

        蔡建国认为，城管立法是加快深化行政管理体制改革的需要。近年来，我国不断推进以“大部制”为代表的行政机构改革，总体思路是对行政职权进行整合，推动行政权力的相对集中。自1996年行政处罚法确立相对集中行政处罚权和综合执法以来，城管执法在方向上与机构改革保持一致。“因此，不能因为城管执法中出现的问题就否认这项工作的重要性，而应追本溯源，从根本上解决城管执法存在的问题。”

       深刻分析当前城管执法问题发生的原因，蔡建国认为，法律的不完善是一个重要方面。他说，目前，我们在国家层面尚缺乏统一明确的法律规范，来规定城管主体地位、执法内容、程序等。各地城管执法都是间接引用其他法律，从国家相关行政法规到地方法规、制度，横跨几十部法规和规章。由于城管“借法执法”所借法规数量庞大，常常出现使用法律不当带来麻烦的情况，对城管执法工作产生了负面影响。

        “中共十八届三中全会提出理顺城管执法体制，提高执法和服务水平。这一部署明确了城管执法改革的方向。而要贯彻落实这一部署，加快推进立法工作则是题中应有之义。”蔡建国指出，应尽快在国家层面加快推动由全国人大常委会或国务院制定统一的城市管理法律法规，完善城管执法体制，明确城管执法主体资格、内容、程序等方面内容，使城管执法工作有法可依并迈上新台阶，进一步推进城管执法的科学化、规范化。

   立法明确主体地位规范执法职责

    　“尽管城管在我国已经出现20多年了，但至今我国对城管机构定位没有统一规定。”蔡建国说，很多地区，城管属于城市执法局管，像北京、上海，都把这个执法主体纳入行政机关，但一半以上的中国城管部门又是事业单位编制，就其执法地位来说，根本就不具备执法权?；褂行┑胤缴枇顺鞘凶酆现捶ň郑侨嗽蓖耆谴痈鞯ノ唤璧骼吹?，比如某县综合执法局局长，身兼县公安局副局长、交通局副局长、建设局副局长、环保局副局长、工商局副局长，身兼6职的副局长的工资却在公安局拿，而兼了那么多职务只为好开展工作，而其下面几十名执法人员也都是从各单位借调过来，因为人员远远不足，只好又雇用了几十名社会人员作为执法协管，说是协管，事实上他们却最终都是真正的执法者，而真正有执法权的人一般却都坐办公室。

       “因此，国家应尽快立法明确城管法律地位，解决其身份问题。”蔡建国建议。

       “立法还要明确城管执法标准。城管执法涉及多个社会领域，但城管执法部门在行使执法权时，经常遭遇执法内容不明确、规则不细致等问题。”蔡建国认为，虽然一些部门的行政处罚权集中给了城管，但这些部门仍保留一些执法权。交叉执法的情况时有发生。如街头贩卖盗版光盘，城管执法监察大队要管，文化综合执法大队也要管，而版权局、公安经侦部门也会管。这样多头执法极易造成混乱。“因此，应通过立法，明确城管执法工作权限、内容、程序，实现权责统一、规范执法。”

      “最后一点，就是要强化城管执法权威。城管执法中既有城管打人事件，城管被打事件也不在少数。”蔡建国说，城管执法人员在执法过程中执法权威得不到维护，人身安全得不到保障，影响到执法队伍的士气和规范执法的底气，“因此，应通过立法，强化城管执法权威，保障城管执法人员的安全，对暴力抗法等行为明确处罚措施，同时，也应加强城管执法监督，确保文明规范执法。”